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　　編者按

　　自《高等教育法》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來(lái)，中國(guó)大學(xué)改革邁開(kāi)了實(shí)質(zhì)性步伐。其中，大學(xué)法人化成為改革的方向。作者認(rèn)為，大學(xué)傳統(tǒng)的事業(yè)單位法人定位具有局限性，必須進(jìn)行改革，而改革的關(guān)鍵在于“一體兩翼”的制度設(shè)計(jì)能否取得成功：“一體”，即大學(xué)在法律上成為真正的法人主體；“兩翼”，即大學(xué)成為法人主體最關(guān)鍵的兩個(gè)要素，也就是大學(xué)章程和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)。作者從法理角度對(duì)大學(xué)法人化改革存在的問(wèn)題和疑慮進(jìn)行的解讀，具有一定啟發(fā)意義。

　　事業(yè)單位法人定位對(duì)大學(xué)的局限

　　目前，國(guó)內(nèi)的大學(xué)是事業(yè)單位法人，這種法律定位存在很大的局限性。事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下與黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)單位概念相對(duì)應(yīng)的分類(lèi)概念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下大學(xué)作為事業(yè)單位的典型特征是，大學(xué)秩序是嚴(yán)格的封閉的權(quán)力科層秩序，政治權(quán)力和行政權(quán)力是最高層次的權(quán)力，并使所有的大學(xué)組織科層化，且滲透到大學(xué)組織的方方面面，大學(xué)資源的分配按照大學(xué)科層等級(jí)秩序來(lái)進(jìn)行分配。這導(dǎo)致大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)力弱化，自我發(fā)展動(dòng)力不足，學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力較低。大學(xué)從單位到單位法人，顯然是一種從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變下的法律進(jìn)步。但是，這并沒(méi)有擺脫事業(yè)單位的缺陷。最典型的表現(xiàn)是，政府部門(mén)壟斷了大學(xué)資源的分配權(quán)，大學(xué)成為政府的附庸，大學(xué)有相應(yīng)的行政隸屬關(guān)系和行政級(jí)別，大學(xué)內(nèi)部的治理同構(gòu)于政府管理，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)同構(gòu)于政府管理結(jié)構(gòu)。因此，大學(xué)法人化改革，必須改革這種事業(yè)單位的后遺癥。大學(xué)法人化改革，首先必須去除這種事業(yè)單位行政化的后遺癥。

　　我國(guó)大學(xué)法人的法律屬性模糊，在實(shí)踐中存在不小的困惑。因?yàn)椴煌�的定位，其�?shí)現(xiàn)法人功能的大學(xué)章程和治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)千差萬(wàn)別。從人力資源來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性編制的存在，是大學(xué)作為公法人的典型特征。編制不僅管住“人”，而且決定撥款的數(shù)額。這無(wú)疑限制了大學(xué)法人的人力資源使用權(quán)，為其治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)帶來(lái)困擾。而大學(xué)對(duì)人力資源的靈活配置，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下作為法人的基本條件之一。

　　從財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)說(shuō)，大學(xué)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)非常模糊。大學(xué)法人財(cái)產(chǎn)來(lái)源公私皆有：政府的初始出資，每年的教育撥款、扶持資金、捐助捐贈(zèng)資金和財(cái)產(chǎn)，學(xué)費(fèi)雜費(fèi)，校辦企業(yè)的利潤(rùn)、租金，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、著作權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用等。大學(xué)法人財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)嗎？財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人是全民嗎？所有權(quán)人對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)具有分配權(quán)嗎？財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)利都由大學(xué)法人享有嗎？大學(xué)法人能進(jìn)行營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)嗎？大學(xué)法人承擔(dān)民事責(zé)任的財(cái)產(chǎn)范圍如何確定？大學(xué)法人能夠破產(chǎn)嗎？這些問(wèn)題，有待法律給出答案。

　　大學(xué)章程還需從頂層全新設(shè)計(jì)

　　章程是大學(xué)法人化改革在法人治理制度層面的頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)大學(xué)主要是在2012年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）實(shí)施后開(kāi)始了章程補(bǔ)定的工作。實(shí)踐中，大學(xué)章程的補(bǔ)定，在委托的合法性、制定程序的合法性、效力的合法性方面都存在諸多法律瑕疵。

　　大學(xué)外部治理關(guān)系沒(méi)有理順，導(dǎo)致委托的合法性存疑。按照《辦法》的規(guī)定，由舉辦者授予大學(xué)法人對(duì)章程的制定權(quán)。但是，在沒(méi)有明確獲得委托人即舉辦者授權(quán)的情況下，怎么界定“舉辦者的權(quán)利義務(wù)”，怎么界定“舉辦者、主管教育行政部門(mén)”與學(xué)校的關(guān)系？在校黨委成員、校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)都是上級(jí)黨委任命的前提下，大學(xué)又怎么敢清晰界定這種政治權(quán)力和辦學(xué)自主權(quán)之間的關(guān)系？所以，從邏輯上來(lái)說(shuō)，應(yīng)通過(guò)外部契約明確舉辦者的權(quán)利義務(wù)，而不是交給大學(xué)法人去界定。

　　《辦法》規(guī)定，章程的制定程序依次是：起草、教職工代表大會(huì)討論、校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議、學(xué)校黨委會(huì)審定。但是《辦法》并沒(méi)有規(guī)定章程起草者的性質(zhì)、名稱(chēng)、人數(shù)、名額比例、相關(guān)利益方代表，章程起草環(huán)節(jié)存在隨意性和不確定性。其次，教職工代表大會(huì)討論程序何時(shí)啟動(dòng)、開(kāi)幾次、需不需要表決、需不需要形成決議，校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議程序中審議方式、流程、效力等，《辦法》沒(méi)有明確規(guī)定。再次，黨委會(huì)行使審定權(quán)，應(yīng)該由黨委會(huì)的最高負(fù)責(zé)人即黨委書(shū)記在討論審定后簽發(fā)，而不是由校長(zhǎng)來(lái)簽發(fā)。就目前而言，從起草程序到審定程序，都存在著程序上的諸多瑕疵。

　　《辦法》規(guī)定，對(duì)已有的高校章程，實(shí)行核準(zhǔn)制；對(duì)新設(shè)立的高校的章程，實(shí)行批準(zhǔn)制。核準(zhǔn)或批準(zhǔn)后，章程生效。然而，問(wèn)題是，章程文本應(yīng)歸于契約范疇還是行政文件范疇？章程涉及利益主體是多方面的，有作為舉辦者的國(guó)家或地方政府、教育行政管理部門(mén)、其他相關(guān)部門(mén)、大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)、教職工、學(xué)生、學(xué)術(shù)組織、基金以及其他利益相關(guān)者；涉及的權(quán)力關(guān)系多元，如政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理權(quán)力的界定和相互關(guān)系。章程文本不具有法的效力，因?yàn)樗�不是通過(guò)立法機(jī)關(guān)和立法程序產(chǎn)生的。但作為契約，章程不應(yīng)包含處罰權(quán)等行政權(quán)力的規(guī)定，如對(duì)學(xué)生開(kāi)除學(xué)籍、勒令退學(xué)的處罰；如作為行政文件，章程卻又是大學(xué)自己制定的，明顯不應(yīng)歸于行政文件的范疇。這種文件經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)或批準(zhǔn)后，其法律效力卻在委托的合法性、制定程度的合法性、效力的合法性上說(shuō)不清楚，仍需要在頂層制度方面進(jìn)行全新設(shè)計(jì)。

　　大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)仍需再設(shè)計(jì)

　　大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，是保證大學(xué)法人化改革能否有效推進(jìn)的組織保障。按照法律規(guī)定，公立大學(xué)法人的治理結(jié)構(gòu)是：實(shí)行校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)是大學(xué)的法定代表人。這種治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，從理論到實(shí)踐都存在困惑。

　　一是大學(xué)黨委作為大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的最高決策機(jī)構(gòu)，與一般法人治理理論相沖突。按照法人治理理論的一般理解，作為大學(xué)舉辦人的政府，有權(quán)組織一個(gè)類(lèi)似于公司法人的股東會(huì)，作為大學(xué)法人的最高決策機(jī)構(gòu)。但是，因?yàn)檎�府也是接受同�?jí)和上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，不能按照投資人決策的一般邏輯來(lái)組建大學(xué)法人的最高決策機(jī)構(gòu)。校黨委不僅代表著上級(jí)黨委的意志，而且代表著作為舉辦者的政府的意志。校黨委作為大學(xué)法人的最高決策結(jié)構(gòu)的法律設(shè)計(jì)，不同于國(guó)外大學(xué)的董事會(huì)制、理事會(huì)制、校務(wù)委員會(huì)制，是領(lǐng)導(dǎo)層面的“委員會(huì)制”與執(zhí)行層面的“一長(zhǎng)制”的結(jié)合，是依照中國(guó)的國(guó)情所作出的必然選擇。

　　二是大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)中決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、民主管理機(jī)構(gòu)之間存在沖突。作為大學(xué)法人的最高決策機(jī)構(gòu)，理當(dāng)有權(quán)力任免執(zhí)行層面的“高管”。但是，大學(xué)校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)不是由校黨委任免的。這會(huì)造成校黨委（最高決策機(jī)構(gòu)）和以校長(zhǎng)為代表的學(xué)校行政機(jī)構(gòu)（大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)）之間，理論上存在沖突。

　　最突出的問(wèn)題是校黨委代表的大學(xué)政治權(quán)力、校長(zhǎng)代表的大學(xué)內(nèi)部行政管理權(quán)力、以教授群體為代表的教師學(xué)術(shù)權(quán)力、以教職工為代表的民主管理權(quán)力之間的邊界不清：政治權(quán)力邊界模糊導(dǎo)致舉辦者的行為無(wú)法制約，校黨委的權(quán)力無(wú)法監(jiān)督，法人治理結(jié)構(gòu)通過(guò)章程外的政治權(quán)力程序產(chǎn)生，其身份認(rèn)同首先是官員，其次才是作為大學(xué)法人的治理結(jié)構(gòu)“高管”，導(dǎo)致大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)首先是一個(gè)官僚治理結(jié)構(gòu)，其次才是一個(gè)學(xué)術(shù)治理結(jié)構(gòu)；行政權(quán)力的邊界模糊，導(dǎo)致行政管理權(quán)力不斷侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力，對(duì)大學(xué)這種以學(xué)術(shù)為生命的特殊法人組織非常不利；學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界模糊，以教授群體為代表的學(xué)術(shù)組織在大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)中的地位不明確，黨委和行政系統(tǒng)人員紛紛侵占學(xué)術(shù)資源，變身“學(xué)術(shù)人”，與以教授為代表的學(xué)術(shù)人混同，而學(xué)術(shù)人則提出回到古典大學(xué)教授治校模式，否定現(xiàn)行的大學(xué)治理模式和相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)。

　　大學(xué)法人化改革的建議

　　鑒于前述大學(xué)法人化改革中存在的問(wèn)題和疑慮，提出幾點(diǎn)建議：首先，在立法層面引進(jìn)公法人和私法人的概念，把公立大學(xué)定位為公法人，明確大學(xué)法人的法律屬性，放棄事業(yè)單位法人的概念。其次，在章程制定方面，通過(guò)外部契約的方式，明確舉辦者與大學(xué)法人的關(guān)系，改變目前由舉辦者委托大學(xué)通過(guò)章程的方式來(lái)約定舉辦者與大學(xué)關(guān)系的做法；通過(guò)完善章程制定程序，使各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮作用，既不錯(cuò)位，也不越位。再次，妥善處理政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理權(quán)力之間的關(guān)系，構(gòu)建在校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上的黨委決策、行政執(zhí)行、學(xué)術(shù)自治、民主管理的大學(xué)法人共同治理結(jié)構(gòu)，形成權(quán)責(zé)清晰、分工明確、相互制衡、相互支持的治理機(jī)制。

　　總之，大學(xué)法人化改革去行政化是必要的，但“去行政化”應(yīng)僅僅針對(duì)大學(xué)法人的“去行政級(jí)別”和“去行政化管理模式”，而不應(yīng)該全盤(pán)否定現(xiàn)行的大學(xué)治理機(jī)制。

　�。ㄗ髡邌挝唬喝A南理工大學(xué)高等教育研究所，本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“大學(xué)學(xué)術(shù)治理‘去行政化’的制度路徑”［項(xiàng)目編號(hào)：GD12CJY07］階段性成果）