市食品藥品監(jiān)管局松江分局 何迎發(fā)

　　當(dāng)前基層食品安全工作的困境

　　當(dāng)前基層食品安全工作面臨的一個突出難題就是“四小”的無證問題及其與投訴舉報(bào)的交織。“四小”指的是食品生產(chǎn)加工小作坊、小餐飲店、小食品店和食品小攤販，投訴舉報(bào)則有職業(yè)舉報(bào)、消費(fèi)投訴舉報(bào)、同行舉報(bào)、員工舉報(bào)等多種來源。

　　當(dāng)下“四小”問題的集中爆發(fā)耗散了大量行政資源，制約了基層食品安全監(jiān)管效能的提升�！八男　眴栴}中的從業(yè)者多為社會弱勢或邊緣群體，其中的無證現(xiàn)象多有著社會根源，對其的處理直接關(guān)系到底層群眾的生存問題。然而現(xiàn)有的法律法規(guī)對無證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)定了較為嚴(yán)重的處罰措施，分類管理理念還處在法律法規(guī)的修訂階段（食品安全法修正案已做出相應(yīng)規(guī)定）。對于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，上海市已于2011年制定了制度規(guī)范，但執(zhí)行中仍然面臨諸多困境。例如，對食品生產(chǎn)加工小作坊發(fā)放的《準(zhǔn)許生產(chǎn)證》目前只有崇明糕和白切羊肉兩個品種，農(nóng)村地區(qū)采用民間傳統(tǒng)工藝制作的豆制品、各種節(jié)日食品無法取得生產(chǎn)許可，其中有的甚至入選了《舌尖上的中國》，它們代表的是農(nóng)村社會代際相傳下來的飲食文化。如何在依法行政與服務(wù)民生中取得平衡，考驗(yàn)著基層執(zhí)法人員的智慧。

　　無證小餐飲及部分流通小食品店問題，在當(dāng)前表現(xiàn)得尤為突出。由于餐飲行政許可門檻較高，利用居民自住或搭建的房屋從事餐飲服務(wù)，商業(yè)小區(qū)未鋪設(shè)排污管道及其他環(huán)評控制因素，經(jīng)營場所達(dá)不到現(xiàn)場核查規(guī)范等多重因素，決定了對無證小餐飲的處理宜采用疏導(dǎo)機(jī)制，而非簡單的取締了之，更何況由此可能激發(fā)的社會矛盾更是有違法治政府的本義。無證銷售豬肉問題也是基層執(zhí)法實(shí)踐中的一大難點(diǎn)，作為農(nóng)產(chǎn)品的生豬產(chǎn)品涉及農(nóng)委、商務(wù)、工商、食藥監(jiān)等多個部門，需要建立統(tǒng)一的全程可追溯體系。而流通環(huán)節(jié)的小食品店與小餐飲店的行政許可的材料要求較高，涉及煙草、環(huán)保、工商等部門的許可更易形成矛盾聚集點(diǎn)，消耗人力物力，而存在較高風(fēng)險(xiǎn)的食品生產(chǎn)和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)卻可能因精力分散而疏于監(jiān)管。

　　當(dāng)前制約本市食品安全監(jiān)管效能提升的癥結(jié)

　　縱觀近年的食品安全事件、行政處罰案例及監(jiān)督抽檢結(jié)果，食品安全隱患多發(fā)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)中利益驅(qū)動下的“違禁超限、假冒偽劣”、生熟交叉污染、環(huán)境衛(wèi)生及餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的帶菌操作、餐具消毒不當(dāng)，違法使用食品添加劑等因素。面對規(guī)模龐大的食品全產(chǎn)業(yè)鏈，基層的監(jiān)管力量必須整合，有的放矢。我們既要加強(qiáng)執(zhí)法，嚴(yán)厲查處食品違法犯罪行為，同時(shí)切實(shí)推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)；更要扎實(shí)推進(jìn)源頭治理，從生產(chǎn)加工、環(huán)境污染、種植養(yǎng)殖多個維度，發(fā)揮食安委綜合協(xié)調(diào)職能，整合環(huán)保、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、食藥監(jiān)等多個政府部門、社會組織和生產(chǎn)經(jīng)營主體，夯實(shí)社會共治基礎(chǔ)。

　　當(dāng)前食品有獎舉報(bào)制度的施行既為我們及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全隱患提供了重要線索，但反復(fù)、惡意等舉報(bào)及其與“四小”無證問題的交織，牽絆了基層食品監(jiān)管的大量精力，監(jiān)管效率效果大打折扣�！八男　钡臒o證問題根植于社會，其紓解之道也要訴諸于社會共治。所幸，國家層面的《食品安全法》修正案已經(jīng)邁出了分類改革的步伐（將“四小”的行政許可下放地方），地方法規(guī)、規(guī)章、制度的完善也待蓄力跟進(jìn)，因地制宜。市食藥監(jiān)局關(guān)于小餐飲整治采用登記公示制正在做積極的探索，但受制于區(qū)縣政府借助無證整治來控制人口等因素限制，進(jìn)展緩慢。分類管理理念下的寬進(jìn)嚴(yán)管或許應(yīng)成為未來“四小”問題的管理導(dǎo)向。建立有效的“四小”疏導(dǎo)體系，還需要凝聚一線監(jiān)管人員的實(shí)踐智慧與廣大服務(wù)對象的切身訴求，也需要推進(jìn)公務(wù)員分類改革，構(gòu)建行政執(zhí)法類公務(wù)員職級晉升平臺和與工作強(qiáng)度相適應(yīng)的薪酬激勵體系。

　　夯實(shí)食品安全長效機(jī)制的延伸思考

　　市場經(jīng)濟(jì)下的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體是以賺取利潤為目的，食品企業(yè)為提高利潤空間往往采取千方百計(jì)提高銷量或壓縮生產(chǎn)經(jīng)營成本的方式，餐飲服務(wù)單位提升贏利空間的方式則主要是增加供餐數(shù)量和壓縮人工及設(shè)施設(shè)備更新成本。因此，從現(xiàn)代城市食品產(chǎn)業(yè)化良性健康發(fā)展的規(guī)律來看，更加需要深入研究食品市場主體的利益協(xié)調(diào)引導(dǎo)體系，以使目前有限的監(jiān)管人力資源發(fā)揮最大的監(jiān)管效能，最大程度地遏制食品安全隱患，提升全體人民的飲食安全和健康水平，造福一方。