□趙守東

　　我國《行政訴訟法》已經(jīng)實施23年，其間，社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展和政治生態(tài)都發(fā)生了深刻的變化，《行政訴訟法》面臨著修改。去年12月第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》，并向社會廣泛請求意見。從社會公眾、學(xué)界、實務(wù)界的反饋看，大家更關(guān)注通過修改行政訴訟法，解決行政訴訟中的立案難、審理難、判決難等問題，但行政訴訟是通過監(jiān)督、反饋兩種機制，推動行政機關(guān)依法行政的，而其自身規(guī)則的變化，必然對行政機關(guān)依法行政產(chǎn)生影響，綜合行政訴訟法修改原則、主要問題的修改方向和形成的共識，這種影響主要會體現(xiàn)在以下四個方面：

　　一、擴大行政訴訟受案范圍，使更多行政行為接受司法審查的監(jiān)督和反饋。行政訴訟的受案范圍一直廣受詬病，其涉及哪些行政爭議需要納入司法審查的范疇。擴大受案范圍是各界的基本認識，分歧主要在于受案基準(zhǔn)和規(guī)定方式，受案基準(zhǔn)有“具體行政行為論”、“行政行為論”和“行政爭議論”等不同觀點，一些學(xué)者主張將內(nèi)部行政行為、準(zhǔn)行政行為、抽象行政行為納入可訴范圍；規(guī)定方式也存在較大分歧，《行訴法修正案草案》仍沿用原來“肯定性列舉加否定性列舉”的規(guī)定模式，學(xué)界主張遵循國際慣例，采用肯定性概括加否定性列舉的規(guī)定模式。大家觀點各異，修改后的行政訴訟法不可能無限擴大受案范圍，但可以肯定的是，行政訴訟受案范圍一定采漸進方式擴大，這意味著會有更多種類的行政行為進入行政訴訟，接受司法審查這把“尺子”的衡量和這面“鏡子”的反饋，推動行政機關(guān)依法行政。

　　二、完善管轄制度，切斷行政機關(guān)干擾司法監(jiān)督的途徑。針對管轄制度的弊端，《行訴法修正案草案》對管轄制度做兩點了修改，一是高院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；二是對縣級以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中院管轄，符合黨的十八屆三中全會關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神。但一些學(xué)者認為，上述制度仍不足以解決行政機關(guān)干預(yù)司法獨立的問題，主張更為激進的措施。無論最終如何完善，行政訴訟管轄制度的方向一定是使司法機關(guān)更獨立于行政機關(guān)，避免行政機關(guān)影響行政訴訟，達到司法機關(guān)更好的督促行政機關(guān)依法行政的目的。

　　三、附帶審查規(guī)范性文件的合法性，改變行政執(zhí)法的行為慣性。規(guī)范性文件是行政機關(guān)貫徹執(zhí)行法律、強化行政管理的重要手段，因其直接性、具體性和操作性，經(jīng)常作為具體行政行為的依據(jù)。但適用對象廣泛的特征，使其對公民權(quán)益的影響更大，所以各界一致認為應(yīng)該將其納入司法審查的范圍，分歧在于如何審查，多數(shù)人主張，相對人可以一并對據(jù)以作出具體行政行為的規(guī)范性文件提出附帶性審查，也有學(xué)者主張單獨就規(guī)范性文件提出審查請求，從我國司法權(quán)與行政權(quán)的配置權(quán)限看，采用前者的可能性較大。如果規(guī)范性文件成為司法審查對象，必然形成反饋，使行政機關(guān)在執(zhí)法時，不再將規(guī)范性文件拿來即用，會更為謹慎，甚至將合法性分析作為適用的前置程序，主動自檢規(guī)范性文件是否存在主體不適合、超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定、違背法定程序、內(nèi)容不適當(dāng)?shù)惹樾�，以決定是否適用或者進行修正，這對行政機關(guān)依法行政具有極大的促進作用。

　　四、加強行政訴訟中的檢察監(jiān)督，倒逼行政機關(guān)依法行政。在行政訴訟法修改過程中，各界就如何發(fā)揮檢察機關(guān)作用，以解決行政訴訟中法律監(jiān)督不足的問題，熱議不斷，主要集中在檢察機關(guān)在行政訴訟中的地位、作用、參與方式、程序、范圍等方面，特別是關(guān)于檢察機關(guān)提起“行政公益訴訟”問題，成為行政訴訟法修改的熱點，但尚未達成一致。從法理上講，行政檢察監(jiān)督對象是行政法律實施中的公權(quán)力，包括行政訴訟和行政行為，行政訴訟監(jiān)督包括審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)等，但對進入訴訟程序中的行政行為如何直接監(jiān)督制約，還沒有達成共識，需要進一步探討。但毋庸置疑，加強檢察機關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督作用，無論是作用于行政訴訟還是行政行為，都會對行政權(quán)形成倒逼機制，使行政機關(guān)感受到壓力，促進行政機關(guān)依法行政。

　　總之，行政訴訟法會在受案范圍、案件管轄、審查規(guī)范性文件和加強檢察監(jiān)督等諸多方面予以完善，這種完善，會通過行政訴訟的監(jiān)督、反饋機制，促進行政機關(guān)依法行政。 （作者單位：省委黨校）