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　　編者按

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總要求。那么，在高等教育領(lǐng)域，究竟什么是高等教育綜合改革？高等教育綜合改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是什么？高等教育綜合改革的突破口在哪里？這些問題對于推進(jìn)高等教育綜合改革十分重要，也是高等教育界當(dāng)下討論的熱點(diǎn)。作者從教育研究者的角度進(jìn)行了闡釋，具有一定的啟發(fā)意義。

　　高等教育綜合改革是對我國現(xiàn)階段高等教育改革特征的概括，而非改革內(nèi)容的描述；是指改革方式的綜合性、系統(tǒng)性，而非改革內(nèi)容的面面俱到。

　　高等教育綜合改革的性質(zhì)是由高等教育形勢任務(wù)的變化所決定的。我國高等教育改革與發(fā)展已由規(guī)模擴(kuò)張、數(shù)量供給為主步入以提高質(zhì)量和發(fā)展水平為主的新階段，是由“以量謀大”戰(zhàn)略到“以質(zhì)圖強(qiáng)”戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。改革面臨的形勢和任務(wù)與上世紀(jì)80、90年代的改革大不相同，由解決“有學(xué)上”的問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q“上好學(xué)”的問題，也就是說，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提供優(yōu)質(zhì)高等教育資源供給能力與水平成為當(dāng)前高等教育改革的核心任務(wù)。我國高等教育是“大而不強(qiáng)”，高等教育質(zhì)量特別是人才培養(yǎng)的質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不相適應(yīng)性日益突出，制約高等教育發(fā)展和人才培養(yǎng)的深層次矛盾逐漸顯露。因此，如何解決提高高等教育質(zhì)量的深層次矛盾和問題，成為高等教育改革的主題。

　　過去的改革主要是服務(wù)于數(shù)量增長和規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)時改革的主要任務(wù)是促進(jìn)數(shù)量增長、規(guī)模擴(kuò)張，可以通過單項(xiàng)改革去完成某項(xiàng)任務(wù)。但是，現(xiàn)在的發(fā)展階段已經(jīng)由以規(guī)模增長為中心轉(zhuǎn)變到以質(zhì)量提升為核心，提高質(zhì)量涉及各個方面，涉及多方利益，不可能依靠某項(xiàng)改革單方面推進(jìn)與完成。人才培養(yǎng)體制改革、管理體制改革、投入體制改革、科研體制改革、人事制度改革，都是復(fù)雜而全面的，涉及多個方面，需要系統(tǒng)持續(xù)地推進(jìn)。發(fā)展任務(wù)的轉(zhuǎn)變帶來了改革特征的變化、改革任務(wù)的轉(zhuǎn)型。綜合改革是指改革方式的變化、改革內(nèi)容的深化，并不是指改革要全面開花，面面俱到，各個方面都要深化改革。應(yīng)該有重點(diǎn)地持續(xù)推進(jìn)，以核心改革帶動其他方面的改革。

　　高等教育綜合改革的關(guān)鍵是依靠頂層設(shè)計(jì)來系統(tǒng)推進(jìn)改革舉措。

　　從理論上講，我國教育行政體制實(shí)行的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理體制，是以中央集權(quán)為基礎(chǔ)，中央教育行政與地方教育行政相結(jié)合的體制。1986年3月12日國務(wù)院發(fā)布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》明確指出：“國家教育委員會在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國高等教育工作”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理本地區(qū)內(nèi)的高等教育”。至此，在政策層面上提出了一個由中央與省級人民政府共同承擔(dān)高等教育責(zé)任，在改革中逐步形成了“中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制”，并在實(shí)踐中逐步完善為“舉辦者、管理者和辦學(xué)者職責(zé)分明，以財(cái)政撥款為主，多渠道經(jīng)費(fèi)投入，中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級管理，分工負(fù)責(zé)，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條塊有機(jī)結(jié)合的體制框架”。這是中央政策文件中首次在教育領(lǐng)域提出“兩級管理，分工負(fù)責(zé)，省級統(tǒng)籌為主”的管理體制。從教育行政體制看，中央與地方合理分工的基本原則是宏觀管理和調(diào)控權(quán)集中于中央，執(zhí)法監(jiān)管權(quán)責(zé)相對集中。地方政府則強(qiáng)化教育執(zhí)行機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)具體職能管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，有側(cè)重地加強(qiáng)、弱化和精簡各自機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中央與地方的合理分權(quán)。中央擁有最后的決定權(quán)和支配權(quán)，而地方各級政府只有實(shí)施過程中的執(zhí)行權(quán)和授權(quán)范圍內(nèi)的治理權(quán)。我國的政治體制和行政管理體制決定了在完善省級教育統(tǒng)籌中，要進(jìn)一步完善中央政府對地方政府的縱向權(quán)力約束機(jī)制。中央教育管理部門的下放權(quán)力和轉(zhuǎn)變職能，并不意味著能簡單地理解為削弱政府職能、政府要少管或不管為好。轉(zhuǎn)變政府職能，不適應(yīng)、不符合當(dāng)前我國教育改革與發(fā)展的管理職能當(dāng)然要弱化、淡化、轉(zhuǎn)移、下放。相反，適應(yīng)和符合高等教育改革發(fā)展要求的某些管理職能不僅不能弱化，而且要加強(qiáng)，比如教育投入、教育監(jiān)督、教育評價。

　　從改革實(shí)踐看，20世紀(jì)90年代以來，我國高等教育領(lǐng)域開展了很多探索，但是，由于“下改上不改”，使得一些改革探索被迫調(diào)整改革方向或者恢復(fù)原狀而陷入停滯，根本原因就是這些改革探索沒有作為經(jīng)驗(yàn)在全國推廣，沒有從地方、高校的經(jīng)驗(yàn)與做法上升到國家意志，制度層面鞏固不下來，或者說這些探索缺乏一定的合法性而造成夭折。例如，人事制度改革歷來是高等教育改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，多年來高校做了很多探索，取得了一些成效，但是并沒有根本性突破，原因是多方面的，其中的重要原因就是高校自身的探索沒有上升為國家政策，缺乏權(quán)威性而導(dǎo)致停滯不前。如高校的編制問題。國家對高校實(shí)行編制管理制度，目前高校編制是上世紀(jì)80年代后期或90年代初期核定的，一直沒有調(diào)整，隨著我國高等教育的快速發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和開放的勞動力市場的建立，現(xiàn)行編制管理模式已很難適應(yīng)高校發(fā)展的需要。編制捉襟見肘已經(jīng)成為制約高校發(fā)展的重要因素。近年來，高校普遍開展了聘用制度改革，在實(shí)施崗位設(shè)置和聘用工作后，初步解決了傳統(tǒng)體制下人員身份和崗位固化的問題，但是當(dāng)前國家人事管理體系中，崗位聘任與身份定位并未徹底脫鉤，崗位管理改革不夠徹底。有的雖然名義上實(shí)行聘用制度，但實(shí)質(zhì)上仍然是過去的“身份管理”。高校職員制度雖已實(shí)行多年，但外部政策環(huán)境難以容納，與社會保障、人才流動等方面的政策目前尚未有效接軌。

　　從改革任務(wù)看，高等教育改革從各利益相關(guān)方普遍得到實(shí)惠的階段，進(jìn)入對既有利益格局進(jìn)行調(diào)整的攻堅(jiān)階段，從增量改革進(jìn)入到存量改革階段。解決長期束縛高等教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制性障礙，不能只做加法，用增加資源、增加編制和擴(kuò)大規(guī)模的辦法來解決矛盾和問題。改革還要做減法，調(diào)整利益格局，轉(zhuǎn)變資源分配方式，真正用改革的辦法解決前進(jìn)中的問題。要在增量的基礎(chǔ)上改革存量，在體制機(jī)制上有重大突破，提高教育資源的利用效用。體制改革的目的是解放高等教育生產(chǎn)力、調(diào)動各方積極性，但是這種積極性要在統(tǒng)一的制度框架與體制機(jī)制下運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是各顯神通、各自為政、各自為戰(zhàn)。所以，高等教育綜合改革的重大突破是在尊重高等教育規(guī)律、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會需求和人民群眾期盼的基礎(chǔ)上，逐步地建立起中國特色的高等教育宏觀體制和現(xiàn)代大學(xué)制度，讓各高校在有序中競爭，在規(guī)范中運(yùn)行，在制度下發(fā)展。

　　無論從理論上看、從改革探索的經(jīng)驗(yàn)看，還是從改革的任務(wù)看，都需要頂層設(shè)計(jì)。不能簡單把“頂層設(shè)計(jì)”理解成為中央集權(quán)。在綜合改革的背景下，頂層設(shè)計(jì)的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何實(shí)施改革？這些問題都需要通過“頂層設(shè)計(jì)”過程來回答�；蛘哒f，從改革的思想、方案的設(shè)計(jì)，到改革政策的落實(shí)，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權(quán)力。

　　高等教育綜合改革的突破口是建立科學(xué)的評價機(jī)制，促進(jìn)資源配置方式的轉(zhuǎn)變�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進(jìn)管辦評分離”為導(dǎo)向，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。明確各級政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，發(fā)揮社會參與作用。如何引導(dǎo)高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，我們認(rèn)為可以以“大學(xué)評價機(jī)制”的建立和完善為抓手和切入點(diǎn)，通過科學(xué)合理的評價來引導(dǎo)高校準(zhǔn)確定位、適應(yīng)需求、特色立校、科學(xué)發(fā)展；引導(dǎo)社會正確看待高等學(xué)校辦學(xué)行為和發(fā)展現(xiàn)狀；促進(jìn)政府由管理高校到評價高校的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府資源配置方式的科學(xué)化和合理化。把握發(fā)展的主要問題，抓住矛盾的主要方面，“評價”是推動高等教育領(lǐng)域綜合改革的“牛鼻子”，是高等教育綜合改革“牽一發(fā)而動全身”的重要環(huán)節(jié)。

　�。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W(xué)教育學(xué)院教授，副院長）