黨的十八屆四中全會(huì)剛剛閉幕，明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。目前，我國(guó)已建立了完整的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，為監(jiān)督管理政府、企業(yè)和個(gè)人的行為提供了有力的法律保障。但是，由于法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系建設(shè)相對(duì)滯后，環(huán)境法律法規(guī)落實(shí)不到位，環(huán)境惡化趨勢(shì)仍沒(méi)有得到遏制。

　　對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，將環(huán)境保護(hù)工作的思路由法制轉(zhuǎn)向法治，需要進(jìn)一步加大執(zhí)法和守法力度，健全以促進(jìn)企業(yè)環(huán)境守法為目的的執(zhí)法和守法機(jī)制。

　　企業(yè)環(huán)境守法存在困境

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)企業(yè)主動(dòng)糾正環(huán)境污染行為的積極性不高，這其中有多方面原因。我國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法行為以違法處罰為主，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的落實(shí)情況取決于執(zhí)法者的監(jiān)督力度，排污者均處在被動(dòng)受罰和被監(jiān)管的地位。在違法收益的利益驅(qū)動(dòng)下，很多企業(yè)自身缺乏守法動(dòng)力，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為，因擔(dān)心受到處罰而不能自覺(jué)公開(kāi)污染信息并主動(dòng)糾正違法行為。此外，我國(guó)排污企業(yè)眾多，執(zhí)法成本高，因此，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理各企業(yè)的違法排污行為。

　　要突破上述模式的局限性，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的深入落實(shí)，需要建立健全守法激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)守法和自覺(jué)糾正違法行為。在守法激勵(lì)政策方面，美國(guó)自上世紀(jì)90年代開(kāi)始探索，并取得了一定經(jīng)驗(yàn)，具有一定的借鑒意義。

　　美國(guó)環(huán)境守法經(jīng)驗(yàn)可資借鑒

　　守法激勵(lì)是誘導(dǎo)受監(jiān)管者自愿守法的手段。從環(huán)境保護(hù)角度來(lái)說(shuō)，與對(duì)違法行為進(jìn)行處罰相比較，受監(jiān)管者自愿守法會(huì)帶來(lái)更好的環(huán)境效益。

　　2000年，美國(guó)環(huán)保局發(fā)布了修訂后的環(huán)境審計(jì)政策，即“自我管制激勵(lì)：發(fā)現(xiàn)、披露、糾正和預(yù)防違法行為”，激勵(lì)受監(jiān)管者通過(guò)自我評(píng)價(jià)、披露和糾正違法行為，遵守聯(lián)邦環(huán)境法律法規(guī)。激勵(lì)政策主要包括：一是免除基于違法嚴(yán)重性的處罰；二是減少75%基于違法嚴(yán)重性的處罰；三是免除刑事訴訟；四是不要求提交例行的審計(jì)報(bào)告。企業(yè)必須從發(fā)現(xiàn)其已經(jīng)違法或可能已經(jīng)違法之日起，21日內(nèi)向美國(guó)環(huán)保局區(qū)域辦公室或美國(guó)環(huán)保局總部相關(guān)部門(mén)書(shū)面報(bào)告，披露其違法行為。

　　符合激勵(lì)政策的違法行為需滿(mǎn)足以下條件：通過(guò)開(kāi)展環(huán)境審計(jì)或執(zhí)行守法管理體系發(fā)現(xiàn)違法行為；自愿發(fā)現(xiàn)，而不是通過(guò)法定監(jiān)測(cè)、采樣或?qū)徲?jì)程序發(fā)現(xiàn)；及時(shí)通過(guò)書(shū)面形式向有關(guān)部門(mén)披露；在環(huán)保局或有關(guān)部門(mén)發(fā)現(xiàn)之前獨(dú)立發(fā)現(xiàn)并披露；自發(fā)現(xiàn)之日起60日內(nèi)，糾正違法行為；預(yù)防違法行為再次發(fā)生；違法行為為非重復(fù)違法；未產(chǎn)生嚴(yán)重的實(shí)際損害，或未表現(xiàn)出潛在的緊急和實(shí)質(zhì)性危害；未違反行政或司法命令特定條款和協(xié)議。若這些條件都滿(mǎn)足，可享受激勵(lì)政策的第一、第三和第四條，若不能滿(mǎn)足第一個(gè)條件的要求，將只能減少75%基于違法嚴(yán)重性的處罰。

　　此外，美國(guó)環(huán)保局還編制了守法審計(jì)方案，供企業(yè)開(kāi)展自愿環(huán)境審計(jì)時(shí)參考，包括針對(duì)《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償與責(zé)任法》、《清潔水法》、《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法案》等法律下項(xiàng)目的審計(jì)方案。

　　除了根據(jù)執(zhí)法響應(yīng)和激勵(lì)政策降低或免除處罰外，美國(guó)環(huán)保局還根據(jù)守法激勵(lì)項(xiàng)目進(jìn)行處罰免除或降低。守法激勵(lì)項(xiàng)目允許公司或工業(yè)部門(mén)通過(guò)公開(kāi)和糾正違法行為，獲得免除或降低處罰的機(jī)會(huì)。否則，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)將提高。通常情況下，守法激勵(lì)項(xiàng)目按照下面的程序執(zhí)行：一是美國(guó)環(huán)保局告知受監(jiān)管社區(qū)的某企業(yè)需滿(mǎn)足特定的環(huán)境要求；二是被告知企業(yè)獲得在給定期限內(nèi)公開(kāi)并糾正違法行為的機(jī)會(huì)；三是企業(yè)公開(kāi)并糾正違法行為后被免除或者減輕處罰；四是若企業(yè)未在最后期限內(nèi)糾正違法行為，將面臨更嚴(yán)厲的處罰。美國(guó)環(huán)保局在電信、小型鋼鐵廠(chǎng)、有機(jī)化學(xué)品、面包和豬肉加工等行業(yè)實(shí)施了守法激勵(lì)項(xiàng)目，并將在可能危及公眾健康和環(huán)境，或不守法率高的工業(yè)部門(mén)實(shí)施類(lèi)似項(xiàng)目。從1999年至2007年，美國(guó)環(huán)保局收到超過(guò)1.5萬(wàn)件主動(dòng)披露案件，守法激勵(lì)措施有力地調(diào)動(dòng)了企業(yè)的守法積極性和主動(dòng)性，提高了執(zhí)法效率。

　　為保障環(huán)境激勵(lì)政策的貫徹落實(shí)，美國(guó)環(huán)保局下設(shè)執(zhí)法與守法保障辦公室，維持了常備的執(zhí)法隊(duì)伍和完善的執(zhí)法守法機(jī)制，并在執(zhí)法與守法保障辦公室下設(shè)守法處，負(fù)責(zé)守法激勵(lì)政策和項(xiàng)目的實(shí)施。

　　利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)企業(yè)守法也是美國(guó)環(huán)保局守法激勵(lì)的重要內(nèi)容之一。美國(guó)證券交易委員會(huì)規(guī)定，上市公司要披露相關(guān)的環(huán)境信息，這有利于美國(guó)環(huán)保局和公眾對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。要求上市公司披露自己的環(huán)境信用，既增強(qiáng)了企業(yè)的環(huán)境意識(shí)，也使資本市場(chǎng)中的環(huán)境效益因素大大提升。消費(fèi)者—市場(chǎng)—企業(yè)這一信用鏈的存在，意味著守法即是經(jīng)濟(jì)效益，消費(fèi)者獲取越多的企業(yè)信息，就會(huì)給企業(yè)越多的守法壓力。

　　健全我國(guó)企業(yè)守法激勵(lì)機(jī)制

　　美國(guó)環(huán)保局通過(guò)制定法規(guī)、分類(lèi)管理等方式，明確了守法激勵(lì)政策，并對(duì)特殊行業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)激勵(lì)項(xiàng)目，同時(shí)，運(yùn)用行政和市場(chǎng)兩個(gè)機(jī)制促進(jìn)企業(yè)守法，充分調(diào)動(dòng)了受監(jiān)管者的守法主動(dòng)性。

　　目前，我國(guó)在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中均設(shè)置了對(duì)環(huán)境違法行為限期整改的條款。這些條款是我國(guó)健全守法激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)。但是，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，上述條款的設(shè)置仍基于主動(dòng)執(zhí)法所發(fā)現(xiàn)的違法行為，對(duì)企業(yè)自我評(píng)價(jià)、披露和糾正缺乏激勵(lì)。要健全企業(yè)守法激勵(lì)機(jī)制，我國(guó)應(yīng)該從立法、執(zhí)法和守法3個(gè)環(huán)節(jié)做出努力。

　　第一，在立法層面，為守法激勵(lì)提供法律保障。在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等重要法律法規(guī)修訂過(guò)程中，要在加大處罰力度、實(shí)行“按日計(jì)罰”的基礎(chǔ)上，設(shè)立守法激勵(lì)條款，明確主動(dòng)披露和糾正違法行為可減輕對(duì)排污者的處罰，從敦促和鼓勵(lì)兩方面促使企業(yè)守法。同時(shí)，制定守法激勵(lì)實(shí)施細(xì)則，規(guī)定各種激勵(lì)政策適用范圍及處罰減輕程度和條件，為開(kāi)展和推動(dòng)守法激勵(lì)提供法律保障。

　　第二，在執(zhí)法層面，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和守法監(jiān)督。加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高執(zhí)法者對(duì)守法激勵(lì)的認(rèn)識(shí)，將促進(jìn)守法作為執(zhí)法的目標(biāo)，提升執(zhí)法水平。加強(qiáng)守法監(jiān)督，逐步建立健全包括環(huán)境監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)走訪(fǎng)、民意調(diào)查、企業(yè)記錄審查等方式的守法監(jiān)督機(jī)制，讓激勵(lì)機(jī)制在企業(yè)真實(shí)守法的基礎(chǔ)上規(guī)范展開(kāi)。

　　第三，在守法層面，完善守法援助。守法激勵(lì)作為一種誘導(dǎo)手段，其作用的發(fā)揮離不開(kāi)充分的守法援助作保障。通過(guò)逐步向企業(yè)提供咨詢(xún)和培訓(xùn)，幫助其遵守環(huán)境法律法規(guī)的守法援助機(jī)制，并根據(jù)具體行業(yè)和污染類(lèi)型制定相應(yīng)的自查和報(bào)告方案供企業(yè)參考。只有這樣，才能保障企業(yè)守法激勵(lì)機(jī)制落地生根、行之有效。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心）