編者按：

　　戶籍制度改革是中國最重要的體制改革之一，事關(guān)人民群眾切身利益，一直以來都是社會關(guān)注的焦點話題。

　　6月30日，中共中央政治局召開會議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，指明了戶籍制度改革的方向和路徑。意見指出，加快戶籍制度改革是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大措施。要堅持以人為本，著力促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。要堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，既要鼓勵各地大膽實踐、積極探索，又要指導(dǎo)地方尊重客觀規(guī)律，尊重群眾意愿，不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。要優(yōu)先解決好進(jìn)城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。政治局會議強調(diào)，戶籍制度改革是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域配套政策制度改革。

　　全國政協(xié)長期以來對戶籍制度改革給予了關(guān)注，圍繞這項制度改革進(jìn)行了多方面的調(diào)研，提出了大量切實可行的意見建議。這些意見和建議在今天看來也頗具現(xiàn)實意義，充分體現(xiàn)了政協(xié)建言獻(xiàn)策的前瞻性。為此，本報摘發(fā)全國政協(xié)社會和法制委員會2007年的一篇調(diào)研報告，以饗讀者。

　　為深入了解戶籍制度改革的進(jìn)展?fàn)顩r及存在的問題，全國政協(xié)社會和法制委員會組成“深化戶籍制度改革”專題調(diào)研組，于2006年和2007年先后赴河北、北京、陜西、四川，進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研。

　　改革任重道遠(yuǎn)

　　我國現(xiàn)行戶籍制度是在1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》基礎(chǔ)之上形成的，是我國計劃經(jīng)濟體制時期特殊經(jīng)濟、政治條件的產(chǎn)物，從上世紀(jì)50年代形成后一直沿用至今，成為我國一項基本社會管理制度，在當(dāng)時社會主義制度初步確立、財富尚不充裕的歷史條件下，這種戶籍制度在分配社會資源、維護社會秩序等方面起到了積極作用。但隨著改革開放的深化，社會主義市場經(jīng)濟體制建立起來并逐步完善，植根于計劃經(jīng)濟體制的現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)新的經(jīng)濟社會現(xiàn)實的要求，其所體現(xiàn)的城鄉(xiāng)居民二元管理、區(qū)別對待的模式，與社會主義市場經(jīng)濟體制下勞動力資源合理有序流動的要求相脫節(jié)，成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展、社會和諧有序的制度性障礙，已經(jīng)到了非改不可的地步。近年來，隨著改革開放的深入和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加速，各界要求深化戶籍制度改革的呼聲越來越強烈，有關(guān)部門也在不斷加大戶籍制度改革的工作力度。從上世紀(jì)90年代開始，國務(wù)院連續(xù)發(fā)布多個意見或方案，指導(dǎo)戶籍制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，并提出了取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口以統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度的目標(biāo)，一些地方政府也紛紛采取措施，積極推進(jìn)戶籍管理制度改革。

　　從戶籍制度改革的進(jìn)展情況來看，在中央層面，公安部作為戶籍管理的職能部門，近年來逐漸加快了步伐。在連續(xù)派出工作組赴各地進(jìn)行調(diào)研考察的基礎(chǔ)上，已形成了深化改革的初步方案，同時還在抓緊新戶籍立法的準(zhǔn)備工作。在地方層面，大部分省市區(qū)對戶籍制度改革的必要性有充分認(rèn)識，但各地改革力度和步伐卻很不一致。截至2006年底，已有河北、山東、廣西、重慶等12個省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口；還有一些地方，正在抓緊推進(jìn)相關(guān)工作，準(zhǔn)備在近期取消二元戶口劃分；也有少數(shù)地方，考慮到各種現(xiàn)實情況的制約，改革步伐較為謹(jǐn)慎。

　　從戶籍制度改革的內(nèi)容來看，當(dāng)前的重點在于改革戶籍登記制度和遷移制度。國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的目標(biāo)是取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口劃分，實行統(tǒng)一的戶口登記，統(tǒng)稱為居民戶口，一些省區(qū)市目前已經(jīng)完成了這一轉(zhuǎn)變。在戶口遷移制度方面，一些地方逐步放寬了居民由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)以及由小城鎮(zhèn)遷往大中城市的條件，不少地方取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及戶口遷移的計劃指標(biāo)，規(guī)定凡是在城市有合法固定住所或有穩(wěn)定職業(yè)、生活來源的，就可以根據(jù)本人意愿辦理當(dāng)?shù)貞艨�；一些地方還放寬了親屬投靠及大中專畢業(yè)生、有關(guān)技術(shù)人才在當(dāng)?shù)芈鋺舻臈l件。也有一些地方，如北京這樣的特大型城市，由于顧及到城市的承受能力，在戶口遷移方面仍然較為謹(jǐn)慎，從嚴(yán)控制外來人員取得本市戶口的條件�？傮w來看，戶籍登記制度改革要比戶籍遷移制度改革順利一些，而在戶籍遷移制度改革方面，小城鎮(zhèn)、中小城市的改革要比大城市、特大城市的改革順利一些。

　　探尋改革瓶頸

　　當(dāng)前戶籍制度改革總體上在平穩(wěn)推進(jìn)，但改革過程中也存在一些瓶頸，值得注意。

　　思想認(rèn)識不統(tǒng)一。大多數(shù)地方對戶籍制度改革的必要性都有正確的認(rèn)識，但對于如何改革卻有不同看法。有的地方同志對戶籍制度改革的重要性認(rèn)識不夠，看不到城鄉(xiāng)二元對立的格局已經(jīng)成為制約發(fā)展的重要瓶頸，認(rèn)為戶籍制度改革對解決現(xiàn)實問題沒有什么意義；也有的同志對戶籍制度改革有畏難和觀望情緒，想等待中央明確的政策出臺以后，或者等社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度以后，再著手進(jìn)行改革；還有的地方在工作中有簡單冒進(jìn)的傾向，對戶籍制度改革的復(fù)雜性認(rèn)識不夠，在沒有進(jìn)行深入調(diào)查研究、試點實踐的情況下，就盲目地加以快速推進(jìn)。

　　立法滯后。至今我國戶籍制度的法律依據(jù)仍是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，而這一條例在很多方面與當(dāng)今市場經(jīng)濟的發(fā)展要求和人民生產(chǎn)生活的實際需要已經(jīng)相差甚遠(yuǎn)。事實上，這一條例已成為深化改革的障礙，亟須廢止并重新立法。

　　附加在戶籍制度之上的各項社會管理政策太多，是當(dāng)前深化戶籍制度改革的難點所在。在現(xiàn)行戶籍制度之下，人民在教育、醫(yī)療、計生、土地占用等諸多方面享有的福利待遇都簡單地以戶籍性質(zhì)為依據(jù)進(jìn)行差別性的分配，甚至在同一起交通事故中，戶籍性質(zhì)不同的受害人得到的賠償數(shù)額都有極大差別。這不但人為制造了城鄉(xiāng)居民之間法律地位和社會待遇的不平等，而且也使戶籍制度承擔(dān)了許多本來不應(yīng)該承擔(dān)的社會功能，增加了改革的難度。不少地方反映，戶口遷移條件放松之后，城鎮(zhèn)戶籍人口逐漸增多，使得原本就有限的城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、交通等公共資源更趨緊張，難以承受；另一方面，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺，農(nóng)村居民在土地、計劃生育等方面的福利已經(jīng)在一定程度上優(yōu)于城鎮(zhèn)居民，一部分在改革開放初期辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口手續(xù)的居民，現(xiàn)在又希望重新獲得農(nóng)村戶口，享受農(nóng)村福利待遇，這也給地方政府帶來新的壓力。

　　戶籍制度改革缺乏合力。戶籍制度改革牽涉城鄉(xiāng)居民多方面利益，與多個政府職能部門相關(guān)，深化戶籍制度改革，絕不是僅僅從名義上取消城鄉(xiāng)居民戶口的差別，還要逐漸消除附加在戶籍制度之上的各種不平等待遇。當(dāng)前的戶籍制度改革主要由公安部門推進(jìn)，在公安部門采取取消城鄉(xiāng)二元戶口、放寬戶口遷移條件等改革措施的同時，其他相關(guān)職能部門卻沒有同步進(jìn)行配套改革，不僅造成各項政策之間的不銜接，而且使得戶籍制度改革流于形式，無法收到實質(zhì)性的成效，廣大人民難以實際享受到戶籍制度改革的好處。

　　戶籍登記及管理手段落后。調(diào)研中了解到，各地普遍存在著一部分居民無戶口、重復(fù)戶口、空掛戶口、人戶分離等現(xiàn)象；居民更改姓名和出生日期的管理不夠嚴(yán)格，流動人口和嬰兒出生的登記和管理不夠規(guī)范；在信息統(tǒng)計方面，各職能部門都掌握著一部分人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但各部門之間的統(tǒng)計口徑不一致，且缺乏必要的交流和溝通，導(dǎo)致各項數(shù)據(jù)之間出現(xiàn)不一致。上述問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到人口信息的準(zhǔn)確性，既給人民生活帶來不便，也不利于為戶籍制度改革提供真實準(zhǔn)確的統(tǒng)計資料和依據(jù)。

　　建言改革路徑

　　進(jìn)一步統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識戶籍制度改革對促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略意義。戶籍制度改革是我國社會管理體制的一項重大改革，事關(guān)人民群眾的社會福利、遷徙自由等基本權(quán)利；同時也是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，有利于合理調(diào)配人力資源、勞動力資源，促進(jìn)人口合理有序流動。戶籍制度改革是打破城鄉(xiāng)二元對立的突破口，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在法律制度上的形式平等，會為將來經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)、物質(zhì)資料高度豐富條件下實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的實質(zhì)平等奠定基礎(chǔ)。在改革過程中，一方面要克服畏難情緒，不能因為面臨諸多困難就因噎廢食、望而卻步，而應(yīng)該以改革的辦法解決改革過程中出現(xiàn)的問題，在經(jīng)濟社會逐步發(fā)展的同時，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，不斷解決現(xiàn)行戶籍制度存在的各種問題；另一方面要防止急躁冒進(jìn)傾向，改革要穩(wěn)步推進(jìn)，在充分扎實的調(diào)查研究基礎(chǔ)上開展。同時，要注意加強對戶籍制度改革重大意義的宣傳，讓所有居民都認(rèn)識到這是一項關(guān)系全民切身利益的重大改革，并主動積極地參與到戶籍改革過程中來。

　　加緊制定適合社會主義市場經(jīng)濟體制的戶籍法律法規(guī)，將戶籍制度改革納入法制化軌道。1958年制定并沿用至今的《戶口登記條例》已經(jīng)與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重不相適應(yīng)，各地普遍要求盡快修訂戶口登記條例并出臺《戶籍法》，認(rèn)為這是深化戶籍制度改革的法律基礎(chǔ)，也是推動戶籍制度改革的強大動力�？紤]到短期內(nèi)出臺新戶籍法的難度較大，應(yīng)該鼓勵有立法權(quán)的地方人大或政府，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，先行制定地方性法規(guī)，在地方層面解決現(xiàn)存的突出問題，同時積累立法經(jīng)驗，待到將來條件成熟時，再由全國人大制定全國統(tǒng)一的新戶籍法。

　　充分調(diào)動各相關(guān)職能部門的改革積極性，出臺配套政策措施。戶籍制度改革的廣度、深度、難度都很大，只依靠公安機關(guān)一家之力難以將其深化下去。建議由國務(wù)院成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室，協(xié)調(diào)各部門聯(lián)合擬訂戶籍制度改革總體方案，形成以公安為主體，各相關(guān)職能部門齊抓共管、綜合治理的局面，分部門、分階段推進(jìn)改革。

　　將戶籍制度改革納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的整體戰(zhàn)略之中。戶籍制度城鄉(xiāng)二元對立實際上是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元對立的反映，因此，必須把戶籍制度改革納入到推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的整體戰(zhàn)略之中，否則戶籍制度改革有可能只停留在表面層次。

　　逐步剝離附加于戶籍制度之上的各項社會管理政策。取消城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是我國社會主義建設(shè)的一項重要目標(biāo)，但這需要長期不懈努力才能實現(xiàn)，在城鄉(xiāng)差別事實存在的情況下，當(dāng)前還難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會福利上的完全平等，但是，簡單地以戶籍為依據(jù)來分配利益的方法已經(jīng)不合時宜。在深化戶籍制度改革的過程中，一方面必須剝離現(xiàn)行附加在戶籍制度之上的各項社會管理政策；另一方面，有關(guān)部門在出臺新的社會管理政策時，要盡量避免與戶籍制度改革的大方向相背離，避免繼續(xù)讓一些新的社會管理政策與戶籍制度相掛鉤。

　　充分考慮各地不同情況，在認(rèn)真調(diào)查研究基礎(chǔ)上分地區(qū)、分步驟推進(jìn)改革。城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡是我國社會主義初級階段的一項基本國情，我國的城市與農(nóng)村之間、東中西部地區(qū)之間，在經(jīng)濟、社會、文化等各方面的發(fā)展上存在巨大差異，各地進(jìn)行戶籍制度改革的客觀條件和環(huán)境各不相同。具體來說，特大城市如北京、上海、廣州等地，經(jīng)濟社會發(fā)展程度和城市化水平較高，社會福利水平高，人口高度密集，有的城市人口已經(jīng)超過千萬，這些城市在進(jìn)行戶籍制度改革時，要充分考慮戶口遷移管制放松之后，大量外來人口涌入而帶來的土地、資源、環(huán)境以及社會管理的壓力；而廣大中西部地區(qū)和中小城市，經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化水平還不高，客觀上需要將農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，推進(jìn)戶籍制度改革的有利條件較多。因此，戶籍制度改革不能搞一刀切，要充分考慮各地的實際情況，改革條件成熟的地方，要加快推進(jìn)改革步伐；改革條件還不具備的地方，要進(jìn)行深入的調(diào)查研究，在充分了解現(xiàn)實情況的前提下，采取有針對性的措施，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

　　增加投入，建立健全戶籍管理網(wǎng)絡(luò)，提高人口戶籍管理的科學(xué)化水平。增加財政投入，實行戶籍網(wǎng)絡(luò)化管理，建立和完善人口基本信息網(wǎng)絡(luò)管理和公民信用信息管理系統(tǒng)，這將有利于提高戶籍管理人員和機構(gòu)的工作效率，提高社會管理和治安水平，準(zhǔn)確獲取基本的人口戶籍資料信息，加強對嬰兒出生、人口流動等各種情況的管理，既可以為戶籍制度改革提供準(zhǔn)確依據(jù)，同時也為公民遵紀(jì)守法、誠實守信提供基礎(chǔ)管理平臺，從而惠及全社會。（此報告刊發(fā)時有刪節(jié)）