讀者在書(shū)店里閱讀《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》。 劉君鳳攝

人民視覺(jué)

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出，改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。

　　我國(guó)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度建立于20年前。隨后，從1991年1月行政復(fù)議條例實(shí)施到1999年10月行政復(fù)議法施行、再到2007年8月行政復(fù)議法實(shí)施條例的實(shí)施，行政復(fù)議制度不斷細(xì)化和完善。

　　但是，隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，社會(huì)矛盾、特別是行政爭(zhēng)議急劇增加，客觀地講，行政復(fù)議體制日益呈現(xiàn)出與新形勢(shì)、新任務(wù)不相適應(yīng)的一面，行政復(fù)議體制的改革迫在眉睫。

　　2008年9月16日，國(guó)務(wù)院法制辦通知，明確北京、黑龍江、江蘇、山東等8個(gè)省市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。5年來(lái)，除通知要求的8個(gè)省市外，很多地方也都自行開(kāi)展了行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作。

　　為什么該項(xiàng)試點(diǎn)會(huì)受到廣泛的青睞？它在實(shí)踐中發(fā)揮了怎樣的積極作用？還存在哪些問(wèn)題？今后應(yīng)該如何進(jìn)一步完善？近日，本報(bào)記者走訪北京市法制辦，深入了解北京市行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)情況。

　　破解行政復(fù)議困局

　　行政復(fù)議委員會(huì)是政府負(fù)責(zé)審議行政復(fù)議案件、指導(dǎo)行政復(fù)議制度建設(shè)的審議機(jī)構(gòu)

　　行政復(fù)議、行政訴訟、信訪制度，是化解行政爭(zhēng)議的“三駕馬車(chē)”。其中，相對(duì)于行政訴訟而言，行政復(fù)議具有便捷、高效、低成本、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)；相對(duì)于信訪制度而言，行政復(fù)議具有法律程序保障。

　　但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政爭(zhēng)議的化解呈現(xiàn)“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局，行政復(fù)議并沒(méi)有得到百姓足夠的青睞�！鞍傩詹辉敢馐走x行政復(fù)議的根源在于對(duì)行政復(fù)議公正性的懷疑，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)自我審查總有‘官官相護(hù)’的嫌疑�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授、連任北京市政府三屆行政復(fù)議委員會(huì)非常任委員的姜明安說(shuō)。

　　如何突破行政復(fù)議困局？行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)入實(shí)務(wù)界和理論界的視野。并且，在2008年國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布通知的一年前，2007年9月12日，北京市政府就已經(jīng)決定設(shè)立市政府行政復(fù)議委員會(huì)。

　　“目前，作為市政府負(fù)責(zé)審理行政復(fù)議案件、指導(dǎo)行政復(fù)議制度建設(shè)的審議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議委員會(huì)由主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員組成�！北本┦姓�府法制辦行政復(fù)議應(yīng)訴調(diào)解指導(dǎo)處處長(zhǎng)王華說(shuō)，其中，在第一屆行政復(fù)議委員會(huì)的28名委員中，不僅有由北京市常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任的主任委員，更有來(lái)自北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)的18名“外腦”擔(dān)任非常任委員。

　　記者了解到，今年4月，北京市政府法制辦第三屆行政復(fù)議委員會(huì)成立，委員會(huì)人數(shù)達(dá)到了43名，由“外腦”擔(dān)任的非常任委員也擴(kuò)大到30個(gè)席位。

　　應(yīng)該說(shuō)，北京市政府法制辦走上了一條政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障和社會(huì)參與的行政復(fù)議道路，并且事實(shí)證明，這條道路的確給行政復(fù)議帶來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)，北京市收到行政復(fù)議申請(qǐng)的數(shù)量由2008年的2001件，一直上升到2011年的2802件�！案�可喜的是，2012年，全市受理行政復(fù)議數(shù)量為2753件，首次超過(guò)同期行政應(yīng)訴一審案件數(shù)量2680件�！蓖跞A說(shuō)。

　　同時(shí)，基層行政復(fù)議隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，更缺少專(zhuān)職的復(fù)議工作人員，“外腦”的引入也是對(duì)行政復(fù)議力量的有力補(bǔ)充。記者在2008年國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的通知中看到，“我國(guó)有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)1.8萬(wàn)個(gè)，但是地方三級(jí)政府的專(zhuān)職行政復(fù)議人員僅有1532人；區(qū)縣級(jí)政府專(zhuān)職行政復(fù)議人員平均只有0.2人，卻要辦理案件總量的50%，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。”

　　“外腦”參與受認(rèn)可

　　“外腦”與案件本身沒(méi)有直接的利害關(guān)系，中立的身份更容易取得百姓信任

　　行政復(fù)議委員會(huì)的最大亮點(diǎn)是“外腦”參與。那么，首當(dāng)其沖的問(wèn)題是，“外腦”該如何引入？記者在《北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)非常任委員遴選辦法》看到，非常任委員必須同時(shí)具備4個(gè)條件，如具有8年以上工作經(jīng)驗(yàn)，系高等院校及研究機(jī)構(gòu)、國(guó)家部委以及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的法律或者相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士等。

　　此外，為充分發(fā)揮“外腦”的作用，保證案件審理的公正、高效，北京市以制度化、規(guī)范化為抓手，先后建立了復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則、全體會(huì)議議事規(guī)則、行政復(fù)議案件審理會(huì)議議事規(guī)則、委員守則、委員聲明書(shū)、委員回避申請(qǐng)等制度。如今，行政復(fù)議委員會(huì)每月定期召開(kāi)案件審理會(huì)，并且非常任委員數(shù)量都必須超過(guò)審案委員的半數(shù)。

　　今年8月2日，北京市政府行政復(fù)議委員會(huì)第四十三次案審會(huì)如期舉行，審理一起不予撤銷(xiāo)房屋登記決定行政復(fù)議案，申請(qǐng)人是北京市民劉某，被申請(qǐng)人是北京市住建委。

　　“案審會(huì)現(xiàn)在開(kāi)始，先由承辦人介紹一下基本案情。”清華大學(xué)法學(xué)院教授、行政復(fù)議委員會(huì)非常任委員余凌云坐在主持人的位置上。

　　“由非常任委員主持案審會(huì)，也是一種創(chuàng)新，這會(huì)讓百姓更加相信案件審理的公正�！蓖跞A告訴記者，在案審會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，關(guān)于案件的提問(wèn)和討論，非常任委員沒(méi)有限制，可以暢所欲言。

　　經(jīng)認(rèn)真審理，委員們依照規(guī)則進(jìn)行投票表決，形成裁決意見(jiàn)。北京市政府據(jù)此作出復(fù)議決定，撤銷(xiāo)被申請(qǐng)人作出的不予撤銷(xiāo)房屋登記決定，并責(zé)令其限期重新作出行政處理決定。申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人都對(duì)復(fù)議決定表示信服。

　　“‘外腦’與案件本身沒(méi)有直接的利害關(guān)系，中立的身份更容易取得百姓信任�！苯�明安告訴記者，“同時(shí)，行政復(fù)議委員會(huì)每次都會(huì)根據(jù)具體案情，有針對(duì)性地選擇熟悉相關(guān)法律的專(zhuān)家，以此保證案件審理的公開(kāi)公正�！�

　　“外腦”參與，公開(kāi)公正，敢于糾錯(cuò)，讓行政復(fù)議委員會(huì)越來(lái)越受到百姓的認(rèn)可。自2008年至今，北京市政府行政復(fù)議委員會(huì)共召開(kāi)了52次案審會(huì)，審理了131件行政復(fù)議案件。

　　同時(shí)，記者了解到，截至2012年底，北京市的15個(gè)區(qū)縣也都先后開(kāi)展了行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，并且創(chuàng)新工作方式方法。如石景山區(qū)嘗試了公開(kāi)審理案件模式，即由申請(qǐng)人自由選擇一名非常任委員，同區(qū)政府行政復(fù)議委員會(huì)指定的一名非常任委員以及兩名案件承辦人一起組成案件審理小組，共同開(kāi)庭審理案件。審理程序中不僅設(shè)置了當(dāng)事人陳述、舉證質(zhì)證、辯論等環(huán)節(jié)，還引入了調(diào)解機(jī)制促使雙方當(dāng)事人和解。參加案件審理的專(zhuān)家委員還對(duì)案件進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)，以案說(shuō)法。

　　期待突破法律障礙

　　聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任非常任復(fù)議委員，組成行政復(fù)議委員會(huì)是對(duì)行政復(fù)議法的突破

　　如今，制度創(chuàng)新卻遭遇了法律障礙。根據(jù)行政復(fù)議法及其實(shí)施條例，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職復(fù)議人員也是政府機(jī)關(guān)工作人員，聘請(qǐng)社會(huì)上的專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任非常任復(fù)議委員，組成行政復(fù)議委員會(huì)是一種制度創(chuàng)新，但也是對(duì)行政復(fù)議法的突破。行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)作，從嚴(yán)格意義上講，是缺少法律依據(jù)的。

　　制度創(chuàng)新需要法律跟進(jìn)。欣喜的是，行政復(fù)議法的修改已經(jīng)納入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃。對(duì)此，專(zhuān)家學(xué)者都提出了意見(jiàn)建議。

　　行政復(fù)議委員會(huì)，該不該固化成一種制度，并向全國(guó)推廣？“如今，引入知名專(zhuān)家是各地開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的通行做法，可是，并不是所有地方都有這樣的專(zhuān)家學(xué)者�！蓖跞A說(shuō)，如何解決不同地區(qū)專(zhuān)業(yè)資源的不平衡，是一個(gè)重大課題。對(duì)此，有專(zhuān)家建議借鑒人民陪審員、人民監(jiān)督員等制度�！懊褚獾膮⑴c、觀點(diǎn)的碰撞、案審的公開(kāi)，是極為重要的。”

　　行政復(fù)議委員會(huì)，是具體的案件審議機(jī)構(gòu)，還是應(yīng)當(dāng)主要以解決行政復(fù)議中的疑難問(wèn)題為主？“現(xiàn)在的做法，一是審查疑難雜癥，二是研究普遍性的問(wèn)題，這一功能定位是比較正確的。接下來(lái)，可以進(jìn)一步將行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)和相對(duì)集中復(fù)議權(quán)改革綜合考慮，進(jìn)而擴(kuò)大審案的范圍�！苯�明安說(shuō)。

　　關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)作出的裁決意見(jiàn)是否應(yīng)該是最終裁決的問(wèn)題，姜明安表示，目前，“政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)保障、社會(huì)參與”的行政復(fù)議改革取得了良好的社會(huì)效果。未來(lái)，當(dāng)行政復(fù)議委員會(huì)作出裁決意見(jiàn)并需要提請(qǐng)市政府時(shí)，市政府應(yīng)該尊重行政復(fù)議委員會(huì)作出的裁決意見(jiàn)，如果否決，必須充分說(shuō)明否決的理由，并可以向行政復(fù)議委員會(huì)提起再次審議�！叭绻�再次審議，仍然維持原裁決意見(jiàn)，市政府應(yīng)該尊重�！�

　　此外，引入聽(tīng)證、和解機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)案審的透明度、進(jìn)一步明確行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序等，也都得到了諸多專(zhuān)家的支持。