黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》繼十八屆三中全會之后，再次重申了“深化行政執(zhí)法體制改革”，并清晰指出未來深化行政執(zhí)法體制改革的操作途徑在于推進(jìn)綜合執(zhí)法。

　　近年來，“九龍治水”、“七八個大蓋帽，管不住一頂破草帽”等新聞頻頻見諸報端。雖是戲謔調(diào)侃之語，卻凸顯了時下多頭執(zhí)法之亂象。多頭執(zhí)法一般是指兩個或兩個以上的執(zhí)法主體對同一執(zhí)法對象就同一行為施行兩次或兩次以上執(zhí)法的行為，其負(fù)面效應(yīng)主要體現(xiàn)在：一方面，對行政機(jī)關(guān)而言，一旦執(zhí)法領(lǐng)域有利可圖，則多個執(zhí)法機(jī)關(guān)必定蜂擁而上，罰個“盆滿缽滿”，甚至“中飽私囊”，其逐利性一目了然。反之，一旦執(zhí)法領(lǐng)域無利可圖，則難免敷衍塞責(zé)，多個執(zhí)法機(jī)關(guān)互相推諉了事，其權(quán)威性一掃而光。另一方面，對行政相對人而言，一旦違法經(jīng)營，則多個執(zhí)法機(jī)關(guān)必定輪番執(zhí)法。而如果沒有違法行為，則多個執(zhí)法機(jī)關(guān)也會輪流“光顧”，“執(zhí)法擾民”在所難免。目前，多頭執(zhí)法的影響越來越惡劣，后果越來越嚴(yán)重。為此，我國著名法學(xué)家袁曙宏犀利地指出：“存在的問題就是改革的重點，就是舊體制的突破口和新體制的生長點。”在中國，多頭執(zhí)法問題理所當(dāng)然地成為行政執(zhí)法體制改革的重點。對此，我們不僅要勇于正視，更要敢于解決。

　　當(dāng)然，對于多頭執(zhí)法問題的解決幾乎與中國行政執(zhí)法體制改革同步。1996年，《中華人民共和國行政處罰法》的頒布，標(biāo)志著中國開始打造行政執(zhí)法體制。該法第十六條規(guī)定，一個行政機(jī)關(guān)可以行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，這為相對集中行政處罰權(quán)改革預(yù)留了法律空間。1997年，城管領(lǐng)域進(jìn)行相對集中行政處罰權(quán)改革試點，正式拉開了中國整治多頭執(zhí)法的帷幕。2002年，中編辦另辟蹊徑，出臺專門文件，在農(nóng)業(yè)、交通等部門進(jìn)行綜合執(zhí)法試點。隨后，綜合執(zhí)法在農(nóng)業(yè)、文化部門內(nèi)部陸續(xù)展開，并初見成效。

　　時至今日，行政執(zhí)法體制改革已歷一十八載，成功自不待言，但問題也著實不少。單就多頭執(zhí)法問題而言，雖說在一些領(lǐng)域內(nèi)得到有效解決，如水務(wù)、文化、農(nóng)業(yè)等，但是在交通運輸管理、食品藥品監(jiān)管等更多的領(lǐng)域內(nèi)則遲遲未能打開局面。如何貫徹十八屆四中全會精神，進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，全面解決多頭執(zhí)法問題？對此，在堅持全面、深入推行綜合執(zhí)法改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在三個方面把握綜合執(zhí)法改革的著力點和深化度：

　　第一，從行政執(zhí)法主體角度而言，整合執(zhí)法主體，推行大部門體制。如此一來，多頭之間的權(quán)責(zé)交叉以及由此而產(chǎn)生的摩擦、沖突可以內(nèi)化到一個部門之中，既可以有效降低協(xié)調(diào)、交易的成本，又可以提高行政執(zhí)法的效率。目前，在地方層面上，大部門制改革已有操作，如2014年，我市根據(jù)省政府辦公廳相關(guān)文件，縣區(qū)工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品管理部門著手組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管局，對食品安全統(tǒng)一行使監(jiān)管職能，其實質(zhì)就是大部門體制在縣一級層面的改革嘗試。

　　第二，從行政執(zhí)法權(quán)責(zé)角度而言，相對集中執(zhí)法權(quán)，實行功能性權(quán)責(zé)配置機(jī)制。在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步集中其他行政執(zhí)法權(quán)，如行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。同時，嘗試改變當(dāng)前結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置機(jī)制。以食品安全監(jiān)管為例，農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)，工商部門管市場，衛(wèi)生和食品藥品部門管食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及檢測，質(zhì)監(jiān)部門管生產(chǎn)設(shè)備，等等。此種結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置機(jī)制把本應(yīng)完整的行政執(zhí)法權(quán)責(zé)分割得七零八落。不同部門之間只有密切配合，做到無縫銜接，才能實現(xiàn)共同監(jiān)管、有效監(jiān)管的目的。然而，現(xiàn)實恰恰相反，對此，建議實行功能性權(quán)責(zé)配置機(jī)制，即由一個執(zhí)法部門統(tǒng)一行使監(jiān)管食品安全全過程的職能。當(dāng)然，考慮到改革的復(fù)雜性、艱巨性和漸進(jìn)性特質(zhì)，可以退而求其次，在部分執(zhí)法領(lǐng)域，實行結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置機(jī)制與功能性權(quán)責(zé)配置機(jī)制相結(jié)合，如目前在沙河口區(qū)、甘井子區(qū)分別組建的市場監(jiān)管局，即：先采用結(jié)構(gòu)性權(quán)責(zé)配置方式劃分出食品的生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，后采用功能性權(quán)責(zé)配置方式，把原流通領(lǐng)域分散的食品安全監(jiān)管職能合并到一起（暫時還沒有把生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)部門的食品安全監(jiān)管職能合進(jìn)來）。時下，這也是對現(xiàn)行權(quán)責(zé)配置機(jī)制的一種轉(zhuǎn)變、一種改革、一種突破，在一定程度上能夠有效解決多頭執(zhí)法頑疾。

　　第三，從法律制度建設(shè)角度而言，及時進(jìn)行多頭執(zhí)法領(lǐng)域法律的立、改、廢、釋。基于行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)來自于法律授權(quán)，多頭執(zhí)法的出現(xiàn)則是來自于多個法律授權(quán)之事實，針對某一管理領(lǐng)域，國家分別實行不同的專業(yè)性立法，從而導(dǎo)致了多個行政機(jī)關(guān)均享有執(zhí)法權(quán)責(zé)，不僅相互之間權(quán)責(zé)交叉，而且彼此之間均享有不完全的、分割的執(zhí)法權(quán)責(zé)。由此，多頭執(zhí)法自然出現(xiàn)。有鑒于此，解決多頭執(zhí)法問題，自然繞不開法律制度建設(shè)本身。我認(rèn)為，在法律制度建設(shè)層面，應(yīng)當(dāng)實行科學(xué)立法、規(guī)范制度建設(shè)。一方面及時進(jìn)行立法，確�！熬C合執(zhí)法”改革做到“于法有據(jù)”；另一方面，及時進(jìn)行法律的改、廢、釋，消除執(zhí)法權(quán)責(zé)在法律上的沖突，從而全面、徹底地解決多頭執(zhí)法問題。（作者系大連行政學(xué)院法學(xué)副教授、博士）