遲福林 全國政協(xié)委員，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長，2009年，入選“影響新中國60年經(jīng)濟建設(shè)的100位經(jīng)濟學(xué)家”。

　　全國兩會召開，人們對開局之年聚焦深化改革，進一步貫徹落實十八屆三中全會精神充滿期待。十八屆三中全會決定指出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”。習(xí)近平總書記強調(diào)，“進一步處理好政府和市場關(guān)系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。當(dāng)“市場”的地位被提升到前所未有的高度，“決定性作用”針對的是什么問題，從哪里伸展開去，應(yīng)當(dāng)牽引出怎樣的改革認知和行動變革？全國兩會前夕，本報記者對話全國政協(xié)委員、經(jīng)濟學(xué)家、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林。

　　要市場主導(dǎo)下的有為政府，而不是政府主導(dǎo)下的有限市場

　　記者：市場的“決定性作用”，在十八屆三中全會以后就一直是一個熱詞。這個要求很明確，但是在發(fā)展現(xiàn)實中，感覺有不少問題需要厘清，“決定性作用”和“基礎(chǔ)性作用”到底區(qū)別在哪里？中國的市場化改革走到今天，發(fā)揮市場“決定性作用”要解決什么問題？

　　遲福林：正如20年前提出社會主義與市場經(jīng)濟可以兼容之后，我國再不可能回到計劃經(jīng)濟時代一樣，“市場在資源配置中起決定性作用”的提出，意味著深化市場化改革已成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。

　　客觀地看，我國是一個由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中大國，經(jīng)濟體制、經(jīng)濟增長方式一直都帶有濃厚的政府主導(dǎo)的特征，經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多新矛盾新問題，主要在于市場化改革不到位、政府作用不到位，而非過度市場化。不可否認，在政府主導(dǎo)下，短期內(nèi)仍可維持較高的經(jīng)濟增長速度，但會給中長期發(fā)展帶來更大的隱患，甚至帶來經(jīng)濟危機的因素。這是非改不可的。

　　用“決定性作用”取代“基礎(chǔ)性作用”，更加清晰、更加鮮明地突出了市場而不是政府在資源配置中的支配地位。政府不能替代市場，任何其他工具都不能取代市場機制在增長體系中的基礎(chǔ)地位。這種“決定性作用”，關(guān)鍵在于意味著告別政府主導(dǎo)的增長方式，要形成政府與市場關(guān)系的新格局。不改變這一點，我們的發(fā)展導(dǎo)向問題、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變問題是難以解決的。

　　記者：那這個政府與市場關(guān)系的新格局，新在哪里？舊的模式既然是非改不可，那怎么個改法？

　　遲福林：關(guān)于這個新格局，我認為，四個方面不可或缺，也就是市場主導(dǎo)下更好發(fā)揮政府作用，投資與消費動態(tài)平衡，以公益性為重點調(diào)整優(yōu)化國有資本配置，地方政府層面建設(shè)公共服務(wù)政府的新格局。

　　這里面，首當(dāng)其沖是要形成市場主導(dǎo)下更好發(fā)揮政府作用的新格局，即市場主導(dǎo)下的有為政府，而不是政府主導(dǎo)下有限的市場。市場主導(dǎo)是大前提，必須在這個前提下來談更好發(fā)揮政府作用。

　　第一當(dāng)然是要完善市場體系。改革開放以來，我國市場體系已經(jīng)初步形成，但這個體系是存在結(jié)構(gòu)性缺陷的，主要表現(xiàn)在資源要素價格的行政管制，由此導(dǎo)致低成本的投資擴張和日益加劇的產(chǎn)能過剩，當(dāng)前迫切需要形成資源要素價格由市場決定的體制機制。

　　第二要以負面清單為主加快向市場放權(quán)，實現(xiàn)行政體制改革質(zhì)的突破。政府主導(dǎo)資源配置的一個重要特征是政府管企業(yè)做什么，許多事情政府許可了才能做，由此壓抑了社會資本的活力。我們講“質(zhì)的突破”，質(zhì)在哪里？就是要實現(xiàn)“非禁即準”，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。

　　第三，加快向社會放權(quán)，形成維護公平性和市場秩序的社會合力。近年來，消費安全問題頻發(fā)，不僅反映出政府市場監(jiān)管職能的缺位，同時也反映出行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴重缺失。行業(yè)協(xié)會很重要，但必須“政會分開”、去行政化，強化行業(yè)自律，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能。

　　不是不要投資，而是要推進投資與消費的動態(tài)平衡

　　記者：要市場主導(dǎo)，而不是政府主導(dǎo)，如何體現(xiàn)在投資與消費的關(guān)系中？

　　遲福林：從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，就是要尋求實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的有效路徑。當(dāng)前，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的突出矛盾在于投資消費失衡。推進投資與消費動態(tài)平衡，是形成政府與市場關(guān)系新格局的第二個方面。

　　為什么要講這個平衡？就是因為投資主導(dǎo)的增長模式已經(jīng)走不下去了。為什么走不下去？不僅在于這些年以歐美為重點的外部市場需求萎縮、國內(nèi)投資效率明顯下降，更重要的在于，投資主導(dǎo)的增長，很大程度上是為了做大GDP而投資，從而帶來投資消費的嚴重失衡，使產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)出全面性、長期性、甚至絕對性的突出特點。

　　這種情況下，投資主導(dǎo)的增長還能再走10年、20年嗎？我的看法是，它已走到盡頭，迫切需要轉(zhuǎn)型。只有通過市場化改革過了產(chǎn)能過剩這一關(guān)，才有可能順利實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

　　記者：投資主導(dǎo)的增長不可持續(xù)，需要轉(zhuǎn)型，這在認識上問題可能不大，關(guān)鍵是現(xiàn)實中很艱難，有路徑依賴。

　　遲福林：政府主導(dǎo)必然導(dǎo)致投資主導(dǎo)，投資主導(dǎo)的源頭在政府。投資沖動，實質(zhì)上就是政府的投資沖動。當(dāng)前，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不是要不要投資的問題，也不是投資多寡的問題，而是要讓市場規(guī)律充分發(fā)揮作用，使投資結(jié)構(gòu)與社會需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，減少和停止低效、無效投資，增加和擴大適應(yīng)市場需求變化趨勢的投資。

　　我一再稱消費主導(dǎo)投資轉(zhuǎn)型很重要，不是不要投資，而是要實現(xiàn)投資與消費的動態(tài)平衡。目前，消費結(jié)構(gòu)升級、消費釋放正處于重要階段，釋放13億人的消費大市場是中國“最大的紅利”。市場化改革，就是要把13億人潛在的大市場，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的大市場。

　　記者：關(guān)鍵是，怎么才能釋放這個消費大市場？或者說怎樣才能讓老百姓愿意花錢、敢花錢？

　　遲福林：老百姓的收入水平不高，社會福利沒有一個可靠的保障，消費能力和消費傾向都不會得到釋放。你要講建設(shè)消費大國、形成消費主導(dǎo)是缺少基礎(chǔ)的。為什么提出我們要建立一個國民收入導(dǎo)向的發(fā)展，而不是GDP導(dǎo)向的發(fā)展？就是因為消費型社會，或者消費主導(dǎo)的格局必須建立在國民收入導(dǎo)向的基礎(chǔ)上。

　　這個轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)得好，我們內(nèi)部的市場需求、社會需求就能夠奠定一定的基礎(chǔ)，從而使中國未來的20、30年可持續(xù)增長，奠定在自己的基礎(chǔ)上，我們才敢說中國進入了一個可持續(xù)增長階段。

　　國有企業(yè)要改，要充分發(fā)揮國有資本的公益性角色

　　記者：我們看到，你在多個場合把國企改革作為處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵問題，它關(guān)鍵在哪？如何明晰體現(xiàn)市場的“決定性作用”？

　　遲福林：使市場在資源配置中起決定性作用，需要明確界定國有資本的角色。

　　從2005年到2010年的5年時間，國有資本從23萬億增長到53萬億元，提高了一倍。但總體上看，國有資本尚未在公共產(chǎn)品供給方面發(fā)揮重要作用，國有資本在競爭性領(lǐng)域分布過寬、公益性不足的矛盾比較突出，很大程度上抑制了非公經(jīng)濟的活力。

　　十八屆三中全會明確提出，“國有企業(yè)屬于全民所有，是推進國家現(xiàn)代化，保障人民共同利益的重要力量”，并強調(diào)“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻”。應(yīng)當(dāng)看到國有企業(yè)改革與政府、市場關(guān)系的關(guān)鍵問題，形成以公益性為重點調(diào)整優(yōu)化國有資本配置的新格局。

　　記者：就當(dāng)下的現(xiàn)實看，國有資本要實現(xiàn)這種公益性的目標，我們感覺，需要更明確、更有力的變革來實現(xiàn)、來確保。

　　遲福林：是的。這次三中全會決定，在國有企業(yè)改革上有四個大的亮點，一是以混合所有制結(jié)構(gòu)為主，不再以單一所有制為主；二是要在打破壟斷上取得重要進展；三是國有企業(yè)要加大公益性投資，今后重點是公益性投資；四是規(guī)定公益性領(lǐng)域一些比例要求。

　　也正是因為國有企業(yè)改革與政府、市場關(guān)系的關(guān)鍵問題，要明確國有資本提供普遍福利的目標，把國有資本重點配置到公益性領(lǐng)域；要提高國有資本收益上繳公共財政的比例，提高國有資本用于公共服務(wù)領(lǐng)域的比例；要加快國有壟斷行業(yè)改革；此外還有一點，就是公共服務(wù)業(yè)也要向社會資本放開。

　　加快地方政府向公共服務(wù)主體的角色回歸

　　記者：改變政府主導(dǎo)的增長模式，形成政府與市場關(guān)系的新格局，你為什么要特別強調(diào)地方政府在提供公共服務(wù)的責(zé)任和角色？

　　遲福林：使市場在資源配置中起決定性作用，關(guān)鍵在于地方政府的角色定位。當(dāng)前，政府主導(dǎo)資源配置突出反映在競爭性地方政府驅(qū)動的經(jīng)濟增長方式上。

　　具體來講，綜合多方面的情況看，地方層面已經(jīng)形成以做大GDP總量為導(dǎo)向、以地方財政收入增長和干部考核為約束的激勵機制、以行政干預(yù)和行政推動為主要手段的經(jīng)濟增長方式。

　　這種改革開放以來為調(diào)動地方積極性，逐步形成的競爭性地方政府模式，在推動經(jīng)濟快速增長的同時，今天逐步演變?yōu)榈胤綄用娴脑鲩L主義傾向，并成為產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)等問題的主要“病結(jié)”所在。競爭性地方政府模式不是中國社會主義制度的基本特征，相反，它是在新的情況下造成經(jīng)濟矛盾、經(jīng)濟風(fēng)險的根源之一。

　　當(dāng)然，這里提出地方層面增長主義傾向的問題，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客觀分析形成競爭性地方政府的體制因素，尋求建設(shè)公共服務(wù)型政府的有效路子。

　　記者：我注意你提到的“競爭性地方政府模式”。所謂“競爭性”，就是大家都去瞄準同一個目標去競賽，去比拼。從比增長，拼增長，到比提供公共服務(wù)，這個說起來容易，現(xiàn)實中卻不是一個簡單的事情。你分析了形成競爭性地方政府的體制因素，那要讓地方政府成為公共服務(wù)主體，需要怎樣的體制因素？

　　遲福林：我認為，有兩個方面很重要。

　　一方面要把推動農(nóng)地物權(quán)化改革作為規(guī)范地方政府行為的重點。為什么要講土地的問題？因為地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益，這是競爭性地方政府形成的重要體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當(dāng)于一般預(yù)算收入的50%以上。另外，地方政府舉債投資擴張，也主要是以土地資源作融資抵押。截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積同比增長15.7%，抵押貸款總額同比增長23.2%。

　　如何切斷這條伸向農(nóng)村土地收益的“有形之手”呢？這需要在推進中央地方財稅體制改革、培育地方穩(wěn)定稅源的同時，加快推進農(nóng)村土地物權(quán)化改革，也就是要賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，使其在用途管制的前提下可流通、可轉(zhuǎn)讓、可抵押，盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺。

　　另一方面還要盡快形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央地方財稅體制。為什么又要講財稅體制問題呢？是因為這些年逐步形成的以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，在調(diào)動中央地方兩個積極性的同時，也開始形成中央地方財稅關(guān)系的兩大失衡：一是中央與地方事權(quán)與財力的失衡；二是大中小城鎮(zhèn)財力資源配置的失衡。

　　解決這兩大失衡，需要中央地方關(guān)系的導(dǎo)向由經(jīng)濟總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，以此作為新階段財稅體制改革的主要目標，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點，合理劃分各級政府間的事權(quán)與財力，由此推動地方政府加快向公共服務(wù)主體的角色回歸。