溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)以600多名行政事業(yè)人員來應(yīng)對(duì)近50萬(wàn)人的管理，治安、交通等與居民切身生活有關(guān)的公共管理人員嚴(yán)重不足，為解決這個(gè)問題，龍港鎮(zhèn)政府通過聘用協(xié)管人員補(bǔ)充管理人員的不足，實(shí)現(xiàn)了小政府提供大服務(wù)。圖為龍港交警在執(zhí)法。資料照片

　　浙江省嘉善縣的西塘鎮(zhèn)是江南六大古鎮(zhèn)之一，同時(shí)也是一個(gè)發(fā)展中的特大鎮(zhèn)。圖為西塘古鎮(zhèn)的江南水鄉(xiāng)景象。CFP

　　2010年，東莞啟動(dòng)簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革，賦予了該市樟木頭鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)等11個(gè)中心鎮(zhèn)和3個(gè)市屬園區(qū)部分縣級(jí)政府事權(quán)，放權(quán)后鎮(zhèn)一級(jí)的行政效率大幅提高。圖為樟木頭鎮(zhèn)街景。 CFP

　　我國(guó)人口在10萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)已超過200個(gè)，不少特大鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力均超過了其所在的縣級(jí)市，甚至地級(jí)市，卻仍然只有鎮(zhèn)級(jí)的管理機(jī)構(gòu)和職權(quán)設(shè)置，“身子大、衣服小”已成為困擾特大鎮(zhèn)發(fā)展的主要問題。撤鎮(zhèn)設(shè)市是解決特大鎮(zhèn)發(fā)展中面臨問題的根本之道，但設(shè)市后極可能帶來的機(jī)構(gòu)增多和人員膨脹問題，也成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明，只要從制度上賦予特大鎮(zhèn)縣級(jí)管理權(quán)限，“小馬也可以拉起大車”，鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備完全可以把地方管理好、服務(wù)好，激發(fā)特大鎮(zhèn)發(fā)展活力。

　　改革開放以來，東部沿海地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施等方面已經(jīng)具備了城市的基本條件，但是在我國(guó)現(xiàn)行城市管理體制下，仍然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式進(jìn)行管理，這部分小城鎮(zhèn)稱之為特大鎮(zhèn)。在現(xiàn)行行政管理體制下，特大鎮(zhèn)的發(fā)展受到了諸多限制。撤鎮(zhèn)設(shè)市是解決特大鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的問題的根本之道，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”，把設(shè)市作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作的一項(xiàng)重要措施，長(zhǎng)期凍結(jié)的設(shè)市問題再次進(jìn)入政策層面。但設(shè)市后極可能帶來機(jī)構(gòu)增多和人員膨脹等問題，曾經(jīng)的“小政府，大社會(huì)”改革最終體制復(fù)歸的教訓(xùn)，也是當(dāng)前重新啟動(dòng)設(shè)市工作必須要面對(duì)的一道坎。

　　浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，只要給予相應(yīng)的管理權(quán)限和自主權(quán)，鎮(zhèn)級(jí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制并不會(huì)成為發(fā)展中的主要障礙，鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)和人員也可以很好地服務(wù)發(fā)展大局、服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用裆�活。龍港�?zhèn)“小馬拉大車”的方式，實(shí)現(xiàn)了“小政府，大服務(wù)”，并沒有影響到經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，并在實(shí)際上破解了設(shè)市面臨的機(jī)構(gòu)和人員編制增加的難題，為未來的縣一級(jí)機(jī)構(gòu)改革和精兵簡(jiǎn)政提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。就相關(guān)問題，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心近期對(duì)龍港鎮(zhèn)進(jìn)行了專題調(diào)研。

　　特大鎮(zhèn)已成為事實(shí)上的“城市”

　　龍港鎮(zhèn)位于浙江省溫州市蒼南縣，于1984年建鎮(zhèn)，因上世紀(jì)80年代農(nóng)民自費(fèi)造城改革實(shí)踐而聞名，被譽(yù)為“中國(guó)第一座農(nóng)民城”，吸引了黨中央、國(guó)務(wù)院多位領(lǐng)導(dǎo)同志的關(guān)注。建鎮(zhèn)之初的龍港鎮(zhèn)僅轄5個(gè)村，面積5.2平方公里，約6800人。如今，龍港鎮(zhèn)已發(fā)展為鎮(zhèn)域面積172.05平方公里（其中建成區(qū)面積19平方公里）、鎮(zhèn)區(qū)人口25萬(wàn)人的特大鎮(zhèn)。

　　經(jīng)過多年的發(fā)展積累，特大鎮(zhèn)基本具備了一個(gè)城市所應(yīng)有的基本要素和功能：

　　1.特大鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口已達(dá)城市規(guī)模。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，我國(guó)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模在5萬(wàn)以上的小城鎮(zhèn)有801個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模超過20萬(wàn)人的有25個(gè)，10-20萬(wàn)人的鎮(zhèn)有176個(gè)。2013年龍港鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口25.2萬(wàn)，相比2010年增長(zhǎng)了4萬(wàn)，年均增長(zhǎng)接近6%，鎮(zhèn)區(qū)人口增長(zhǎng)較快。鎮(zhèn)區(qū)人口集聚率56.8%，相比2010年提高了3.2個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口少于25萬(wàn)人口的縣級(jí)市有180個(gè)，占縣級(jí)市總量的48.6%，龍港鎮(zhèn)區(qū)人口總量已經(jīng)超過了全國(guó)約一半縣級(jí)市的城鎮(zhèn)人口總量。

　　2.特大鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)民工就業(yè)的重要載體。從吸納外來人口看，2012年全國(guó)鎮(zhèn)區(qū)人口超過1萬(wàn)的小城鎮(zhèn)共吸納外來人口4970.7萬(wàn)人，占我國(guó)外出農(nóng)民工總量的四分之一強(qiáng)，而鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模在5萬(wàn)以上的小城鎮(zhèn)共吸納外來人口2431.5萬(wàn)人，占小城鎮(zhèn)吸納外來人口總量的35.8%，特大鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工的吸納能力非常強(qiáng)。2013年龍港鎮(zhèn)外來人口總量10萬(wàn)人，比2010年增長(zhǎng)了1.5萬(wàn)人，外來人口已經(jīng)成為龍港人口的重要組成部分。

　　3.特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)集聚能力強(qiáng)。從就業(yè)來看，2012年我國(guó)財(cái)政收入千強(qiáng)鎮(zhèn)平均吸納4.7萬(wàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，其中第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員2.9萬(wàn)，縣級(jí)市二產(chǎn)單位就業(yè)人員平均為3.4萬(wàn)，在吸納二產(chǎn)從業(yè)人員能力方面，千強(qiáng)鎮(zhèn)與縣級(jí)市相差不遠(yuǎn)。龍港鎮(zhèn)現(xiàn)有個(gè)體工商戶23372家，企業(yè)7706家，龍港鎮(zhèn)的個(gè)體工商戶和企業(yè)總量比溫州市洞頭、泰順、文成3個(gè)縣的總和還多3455家。店鋪?zhàn)饨鹨材芊从吵鳊埜劢?jīng)濟(jì)活力，在龍港鎮(zhèn)步行街，一間60多平方米的商鋪?zhàn)罡吣曜饨鹂梢赃_(dá)到100萬(wàn)。

　　4.特大鎮(zhèn)財(cái)政收入能力強(qiáng)。2012年我國(guó)財(cái)政收入超過20億元的鎮(zhèn)有76個(gè)，超過10億元的鎮(zhèn)有214個(gè)。2013年龍港鎮(zhèn)財(cái)政總收入為18.8億元，在全國(guó)財(cái)政總收入低于這個(gè)水平的縣級(jí)市有140個(gè)。按常住人口計(jì)算人均財(cái)政收入為4069元，人均財(cái)政收入低于這個(gè)水平的縣級(jí)市有182個(gè)。與全國(guó)縣級(jí)市相比，龍港鎮(zhèn)的財(cái)政收入能力處于中等水平，這從另一方面反映出龍港鎮(zhèn)財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到城市的基本水平。

　　5.特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市基本框架和功能。2012年全國(guó)財(cái)政收入千強(qiáng)鎮(zhèn)的平均鎮(zhèn)區(qū)面積已經(jīng)達(dá)到12.3平方公里，鎮(zhèn)區(qū)已基本具備城市基礎(chǔ)設(shè)施條件。2013年龍港鎮(zhèn)建成區(qū)面積為19平方公里，鎮(zhèn)區(qū)人口密度達(dá)1.3萬(wàn)人/平方公里，已經(jīng)達(dá)到北京、上海等特大城市中心區(qū)的人口密度。龍港的城市基本功能較為完備，該鎮(zhèn)污水集中處理率、垃圾集中無害化處理率分別為85%和100%，有城市公交線路14條。龍港的城市社會(huì)事業(yè)發(fā)達(dá)，該鎮(zhèn)有中小學(xué)54所，高中階段毛入學(xué)率98.5%，全鎮(zhèn)共有各類醫(yī)院5所，還建有廣播電視臺(tái)，自辦節(jié)目的日播出時(shí)間超過10小時(shí)。