如果把美軍比喻成一架戰(zhàn)車，把綜合國力比喻成“動力”系統(tǒng)的話，那這架車獨特的“底盤”“導(dǎo)航”“剎車”和“升級”系統(tǒng)，是戰(zhàn)車保持穩(wěn)定高速前進(jìn)的重要因素——

　　美軍全球部署、全球機(jī)動、全球用兵，組織體制精干、高效、有彈性。作為世界上實力最雄厚的軍隊，美軍不僅在裝備技術(shù)上保持領(lǐng)先優(yōu)勢，其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及改革創(chuàng)新機(jī)制也是支撐其保持長期領(lǐng)先的重要因素，從某種意義上講，正是這些機(jī)制，支撐了美軍領(lǐng)跑世界軍事改革大潮。

　　“底盤”系統(tǒng)——

　　軍政軍令分立而制約

　　軍隊主要有兩件事，一是“養(yǎng)兵”，二是“用兵”。隨著軍隊和戰(zhàn)爭的發(fā)展，“養(yǎng)兵”與“用兵”的差異性越來越大。軍隊建設(shè)與管理涉及國防政策、國防預(yù)算、武器裝備的研制與采購等行政事務(wù)，要求科學(xué)決策、權(quán)力制衡。但從作戰(zhàn)指揮看，戰(zhàn)爭高強(qiáng)度、快節(jié)奏，戰(zhàn)機(jī)稍縱即逝，要求絕對集權(quán)、機(jī)構(gòu)精干、決策迅速。

　　美軍解決這個問題的辦法，就是軍政軍令分開。高層領(lǐng)導(dǎo)管理體制即軍政系統(tǒng)，由總統(tǒng)和國防部長通過各軍種部統(tǒng)管軍隊建設(shè)。聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制即軍令系統(tǒng)，由總統(tǒng)和國防部長通過參聯(lián)會對各聯(lián)合作戰(zhàn)司令部及作戰(zhàn)部隊實施作戰(zhàn)指揮。軍政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)龐大，以文職人員為主,實行多部門體制；軍令系統(tǒng)機(jī)構(gòu)精干，職能部門圍繞作戰(zhàn)設(shè)置，突出核心功能。美軍把用兵系統(tǒng)中最關(guān)鍵的部分——聯(lián)合作戰(zhàn)司令部定義為“用戶”，把養(yǎng)兵系統(tǒng)定義為“產(chǎn)品的生產(chǎn)者”，即部隊的提供者。軍政軍令分開，各取所長。

　　美國軍政軍令分開不是絕對的，而是相對的。這種相對性主要表現(xiàn)在：第一，從組織體系看，在總統(tǒng)-國防部長-軍種部/國防部業(yè)務(wù)局/聯(lián)合作戰(zhàn)司令部-軍種組成部隊幾個層級中，軍政軍令分開只發(fā)生在中間層，即國防部長以下、軍種組成部隊以上。其上的總統(tǒng)和國防部長，其下的軍種部隊，軍政和軍令是合一的。第二，參聯(lián)會是從組織上維系軍政和軍令系統(tǒng)的重要紐帶。參聯(lián)會在作戰(zhàn)指揮鏈上，卻不構(gòu)成一個單獨的環(huán)節(jié)，沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。它不在行政管理鏈上，卻對軍隊建設(shè)和行政管理具有重要指導(dǎo)作用，可有效介入預(yù)算和采辦等資源分配領(lǐng)域。聯(lián)合作戰(zhàn)司令部對各軍種部隊作戰(zhàn)能力的需求，軍種部對本軍種部隊培養(yǎng)訓(xùn)練的方向和目標(biāo)，都通過參聯(lián)會這個紐帶結(jié)合起來。第三，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令作為部隊的最終使用者，有許多途徑影響軍隊建設(shè)。例如，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部向國防部長辦公廳提交的《綜合優(yōu)先需求清單》，是國防部確定作戰(zhàn)需求優(yōu)先順序、編制預(yù)算的重要依據(jù)。各軍種在擬制未來6年經(jīng)費分配的《計劃目標(biāo)備忘錄》時，要考慮聯(lián)合司令部提出的優(yōu)先需求。

　　“導(dǎo)航”系統(tǒng)——

　　作戰(zhàn)計劃與訓(xùn)練密切結(jié)合

　　冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美軍多次成功應(yīng)對地區(qū)危機(jī)。從聯(lián)合作戰(zhàn)體制機(jī)制上分析，背后的原因主要有四條。

　　第一，聯(lián)合作戰(zhàn)計劃制定機(jī)制提供了基本現(xiàn)成的作戰(zhàn)計劃。美國是作戰(zhàn)計劃最多、最完備的國家，作戰(zhàn)計劃分為兩大類，即應(yīng)急計劃和危機(jī)計劃。應(yīng)急計劃是和平時期根據(jù)國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略對全球與地區(qū)安全形勢的判斷，為應(yīng)對未來可能發(fā)生的危機(jī)預(yù)先制定的作戰(zhàn)計劃。危機(jī)計劃是危機(jī)爆發(fā)后根據(jù)危機(jī)的發(fā)展，在時間緊迫和形勢危急的情況下制定的作戰(zhàn)計劃。危機(jī)發(fā)生后，指揮部門迅速對最接近危機(jī)的應(yīng)急計劃進(jìn)行修改，變成危機(jī)計劃。最高當(dāng)局一旦決定發(fā)動戰(zhàn)爭，這個危機(jī)計劃就變成了作戰(zhàn)命令。美軍近20多年來實施的局部戰(zhàn)爭，無一不是依據(jù)基本現(xiàn)成的作戰(zhàn)計劃進(jìn)行的。例如，2003年3月發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，主要依據(jù)的是“1003東方大規(guī)模戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)爭”作戰(zhàn)計劃。

　　第二，部隊平時經(jīng)常以聯(lián)合作戰(zhàn)計劃為藍(lán)本進(jìn)行實戰(zhàn)演練。通過演習(xí)，一方面檢驗作戰(zhàn)計劃的可行性，為作戰(zhàn)計劃的修改和完善提供依據(jù)；另一方面讓部隊熟悉作戰(zhàn)計劃，提高軍兵種部隊相互協(xié)調(diào)和配合的能力。當(dāng)戰(zhàn)爭爆發(fā)時，部隊上了戰(zhàn)場就不會感到陌生，因為戰(zhàn)場上發(fā)生的，極有可能是平時的演習(xí)中多次訓(xùn)練過的。

　　第三，戰(zhàn)時受援作戰(zhàn)聯(lián)合司令部司令擁有相當(dāng)大的權(quán)力。一是國家指揮當(dāng)局授權(quán)。由總統(tǒng)和國防部長組成的國家指揮當(dāng)局，戰(zhàn)時通常把作戰(zhàn)指揮權(quán)下放給聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令。二是軍種參謀長不與聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令爭權(quán)。美國軍政軍令分開的體制剝奪了軍種參謀長的作戰(zhàn)指揮權(quán)。三是明確支援與受援的關(guān)系。美軍規(guī)定支援司令部有責(zé)任支援受援司令部，從一定意義上可以說，受援司令部司令戰(zhàn)時有權(quán)調(diào)動全軍的資源實施戰(zhàn)爭。

　　第四，高度重視實戰(zhàn)經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國國防部和各軍種部設(shè)有近30個經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)機(jī)構(gòu)，如“國防部最佳實例數(shù)據(jù)庫”“空中作戰(zhàn)司令部經(jīng)驗教訓(xùn)研究中心”。這些機(jī)構(gòu)有權(quán)對參戰(zhàn)人員進(jìn)行詢問，被詢?nèi)藛T必須以自己在戰(zhàn)場上的親身感受如實回答問題。

　　“剎車”系統(tǒng)——

　　裝備需求與采辦的評估機(jī)制

　　武器裝備從提出概念到裝備部隊常常需要10年、20年時間。如何確保當(dāng)前啟動的研發(fā)項目，適應(yīng)10年、20年后戰(zhàn)爭的需要，美軍在裝備需求生成系統(tǒng)和采辦管理系統(tǒng)上建立了“剎車”機(jī)制。

　　需求生成系統(tǒng)的目的是確保所有采辦項目都建立在任務(wù)需求的基礎(chǔ)之上，主要分為四個階段：一是任務(wù)需求設(shè)想階段。找出美軍現(xiàn)役武器裝備和正在研制的采辦項目在對付美國面臨的威脅上存在的缺陷，提出發(fā)展新的能力或改善已有能力的建議。二是任務(wù)需求書形成階段。闡明美軍的能力缺陷不能通過裝備采辦以外的辦法，如改變作戰(zhàn)條令、訓(xùn)練方法或調(diào)整組織編制等加以彌補(bǔ)。三是任務(wù)需求書審查階段。由任務(wù)需求發(fā)起者以外的相關(guān)部門對任務(wù)需求書進(jìn)行審查，進(jìn)一步確認(rèn)任務(wù)需求，并對項目的潛力進(jìn)行評估。四是任務(wù)需求書批準(zhǔn)立項階段。通過以上四個階段，需求生成系統(tǒng)排除了不符合國家安全需求的項目，避免了重復(fù)建設(shè)，確保正式立項的項目是軍隊急需的、不可替代的項目。

　　采辦管理系統(tǒng)的任務(wù)是確保采辦經(jīng)費發(fā)揮出最佳效益，也分為四個階段：一是概念研究階段。在充分考慮費用、計劃、性能參數(shù)的基礎(chǔ)上，積極探索完成任務(wù)所需的各種可能方案。二是演示驗證階段。設(shè)計和制造實驗件、實驗彈或原理驗證機(jī)，以驗證概念研究階段所提出的技術(shù)方案是否可行。三是全尺寸研制階段。設(shè)計、制造、試驗和評估一個完整的系統(tǒng)，將最有希望的設(shè)計方案轉(zhuǎn)變?yōu)榉�(wěn)定的、效費比好的、可用于作戰(zhàn)試驗的樣品。四是生產(chǎn)和部署階段。主要任務(wù)是確保采辦項目生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性。通過以上四個階段，國防采辦項目由最初寬泛描述的概念，變?yōu)榧夹g(shù)上明確界定的方案，再變?yōu)榭吹靡�、摸得著的樣品，并最終成為符合作戰(zhàn)需求、批量裝備部隊的武器裝備。在每一階段開始前，都有一個里程碑式的審定決策點，以決定是否具備向下一階段推進(jìn)的條件。也就是說，每一個階段完成后都有一批專家，從國際安全形勢、戰(zhàn)爭形態(tài)演變、軍事技術(shù)發(fā)展等方面加以論證，看這個項目是否仍然瞄準(zhǔn)未來戰(zhàn)爭，據(jù)此決定是否進(jìn)入下一個階段。

　　“升級”系統(tǒng)——

　　每兩年對領(lǐng)導(dǎo)指揮體制評估改革

　　決定組織體制改革的基本因素是武器裝備發(fā)展和軍事戰(zhàn)略調(diào)整。武器裝備隨軍事技術(shù)進(jìn)步不斷發(fā)展，軍事戰(zhàn)略隨國家利益變化不斷調(diào)整，但領(lǐng)導(dǎo)指揮體制有歷史慣性，一旦形成，任何大的改變都比較困難。為了確保組織體制建設(shè)跟上形勢的發(fā)展變化，1986年美國《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》規(guī)定，每兩年要對領(lǐng)導(dǎo)指揮體制進(jìn)行評估，評估由參聯(lián)會主持，各軍種參謀長和各聯(lián)合司令部司令充分發(fā)表各自的意見�？雌溥\作是否適應(yīng)美國面臨的安全挑戰(zhàn)、軍事技術(shù)的發(fā)展和美國軍事戰(zhàn)略的調(diào)整。參聯(lián)會主席據(jù)此起草《聯(lián)合司令部計劃》文件，決定哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)保留或擴(kuò)充、哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)撤并。近十幾年來，美國一系列改革動作，如把航天司令部并入戰(zhàn)略司令部、建立非洲司令部、撤銷聯(lián)合部隊司令部，都是兩年一次評估的結(jié)果。

　　因為有上述機(jī)制，美軍的改革很難用“次”或“代”來劃分，沒有這一次改革、下一次改革，這一代改革、下一代改革之分，只有那段時間改革幅度相對較小、這段時間改革幅度相對較大的差別。這種改革不是改天換地式的，而是細(xì)水長流。常態(tài)化改革確保美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及時適應(yīng)不斷變化的國際安全形勢和軍事戰(zhàn)略的要求，避免在體制上造成難以糾正的積弊，對軍隊的沖擊震動也小，利于減少阻力、降低改革成本。

　　（作者單位：軍事科學(xué)院中美防務(wù)關(guān)系研究中心）