●上訴法院小心地將其判決范圍限定在C FIUS審查程序的充分性上，并沒(méi)有質(zhì)疑CFIUS或者美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)威性。

　　●C FIUS以往的審查過(guò)于遮遮掩掩，因此聯(lián)邦上訴法院要求C FIUS審查時(shí)應(yīng)增加程序公正和透明度，這對(duì)當(dāng)事人和未來(lái)在美國(guó)使用并購(gòu)方式進(jìn)行投資的外國(guó)投資者來(lái)說(shuō)是有好處的。

　　●盡管判決對(duì)C FIUS的審查程序有重要的影響，然而三一集團(tuán)在美關(guān)聯(lián)公司羅爾斯并購(gòu)交易被否決的結(jié)果恐怕仍然難以改變。

　　●此判決很可能使C FIUS審查程序復(fù)雜化。包括中國(guó)企業(yè)在內(nèi)的意圖在美收購(gòu)企業(yè)的當(dāng)事人，應(yīng)全面分析是否應(yīng)在交易交割前提交申報(bào)，以避免不確定性。

　　2014年7月15日，在羅爾斯訴美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)C F IU S)案中，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院法官組成的合議庭推翻了聯(lián)邦地區(qū)法院的判決，三一集團(tuán)及其在美關(guān)聯(lián)公司針對(duì)美國(guó)國(guó)家安全審查的維權(quán)訴訟取得了階段性勝利。但是，盡管判決對(duì)C F IU S的審查程序有重要的影響，三一集團(tuán)在美關(guān)聯(lián)公司羅爾斯并購(gòu)交易被否決的結(jié)果恐怕仍然難以改變。

　　整個(gè)事件表明，美國(guó)國(guó)家安全審查制度極有可能成為中資在美國(guó)投資的攔路虎。如果中國(guó)投資者在不熟悉美國(guó)安全審查制度的情況下貿(mào)然進(jìn)行并購(gòu)交易，那么極有可能引起一系列經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題，從而導(dǎo)致整個(gè)海外投資交易的失敗。

　　案件基本情況回放

　　2012年3月，三一重工集團(tuán)的美國(guó)關(guān)聯(lián)公司———羅爾斯公司收購(gòu)了俄勒岡州四家風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目公司。這些公司的項(xiàng)目地點(diǎn)在威比島美國(guó)海軍航空站之外，但與美國(guó)軍用飛機(jī)所使用的一個(gè)空中禁區(qū)和轟炸區(qū)域相重合。2012年6月，在交易完成后，羅爾斯公司意識(shí)到C F IU S將對(duì)其收購(gòu)行為啟動(dòng)審查，于是向后者提出了申報(bào)。

　　根據(jù)美國(guó)《1950國(guó)防生產(chǎn)法》第721節(jié)的規(guī)定(經(jīng)《2007年外國(guó)投資和國(guó)家安全法》修訂，第721節(jié)又稱(chēng)為“埃克森-佛洛里奧”修正案)，雖然羅爾斯公司為美國(guó)公司，但是該公司為兩名三一集團(tuán)的中國(guó)籍高層管理人員所控制，因此，C F IU S對(duì)該交易進(jìn)行了審查，并確定羅爾斯公司收購(gòu)項(xiàng)目公司的行為威脅到美國(guó)國(guó)家安全，為此簽發(fā)了臨時(shí)減輕損害措施令，限制羅爾斯公司進(jìn)入并阻止其在項(xiàng)目公司的風(fēng)電場(chǎng)地點(diǎn)施工。

　　這一結(jié)果在C F IU S提交給美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬之后沒(méi)有改變。奧巴馬隨后根據(jù)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的建議簽發(fā)總統(tǒng)令，永久禁止該收購(gòu)交易，要求羅爾斯公司必須在90日內(nèi)完成對(duì)項(xiàng)目公司的剝離。

　　2012年9月12日，羅爾斯公司在三一集團(tuán)的支持下作出了史無(wú)前例的回應(yīng)，向美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟，對(duì)C F IU S的最終決定和美國(guó)總統(tǒng)簽發(fā)的永久禁止令提出異議，主張這些決定和永久禁止令違反美國(guó)憲法第五修正案的正當(dāng)程序條款。

　　一審中，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院駁回了羅爾斯公司的主張。地區(qū)法院認(rèn)為，羅爾斯公司反對(duì)總統(tǒng)決定的訴訟請(qǐng)求不屬于司法審查的范圍，特別是因?yàn)槊绹?guó)《1950國(guó)防生產(chǎn)法》第721節(jié)禁止法院審查總統(tǒng)的最終決定；由于羅爾 斯 公 司 在 購(gòu) 買(mǎi) 風(fēng) 電 場(chǎng) 前 沒(méi) 有 向C F IU S提出申報(bào)，因此羅爾斯公司對(duì)風(fēng)電場(chǎng)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)利益；此外，羅爾斯公司在收購(gòu)風(fēng)電場(chǎng)時(shí)就已經(jīng)知道存在資產(chǎn)剝離的風(fēng)險(xiǎn)，因而不存在憲法所保護(hù)的財(cái)產(chǎn)利益。

　　羅爾斯公司隨后提起上訴。2014年7月15日，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院三名法官組成的合議庭作出推翻地區(qū)法院判決的決定。聯(lián)邦上訴法院在判決書(shū)中指出，奧巴馬總統(tǒng)以國(guó)家安全為由禁止羅爾斯公司收購(gòu)4家風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目公司的做法屬于在沒(méi)有法律正當(dāng)程序的情況下剝奪羅爾斯公司受憲法所保護(hù)的財(cái)產(chǎn)利益；在沒(méi)有首先告知將對(duì)羅爾斯公司采取正式行動(dòng)、向羅爾斯公司提供總統(tǒng)所依賴(lài)的非保密證據(jù)以及為羅爾斯公司提供反駁這些證據(jù)的機(jī)會(huì)的情況下，美國(guó)政府不能剝奪羅爾斯公司的既得財(cái)產(chǎn)利益；本案中，最終以簽發(fā)總統(tǒng)令收?qǐng)龅腃 F IU S審查程序沒(méi)有給予當(dāng)事人提供任何程序保障。

　　上訴法院判決不是否定總統(tǒng)禁令而是要求正當(dāng)程序

　　美國(guó)聯(lián)邦上訴法院的判決包含了四個(gè)重要的內(nèi)容。

　　首先，在肯定美國(guó)總統(tǒng)最終決定不受司法審查的同時(shí)，聯(lián)邦上訴法院主張對(duì)原告關(guān)于C F IU S程序違反美國(guó)憲法的訴訟請(qǐng)求具有管轄權(quán)。聯(lián)邦上訴法院指出，法律禁止作實(shí)質(zhì)性司法審查不能排除法院對(duì)原告主張C F IU S程序違反美國(guó)憲法的審查。上訴法院隨后對(duì)總統(tǒng)的審查程序作了細(xì)致的論述。

　　其次，聯(lián)邦上訴法院的判決明確了即使是為保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全且基本上是根據(jù)保密信息作出決定時(shí)，程序公正也非常重要。在美國(guó)，程序公正原則也就是正當(dāng)程序條款，它為美國(guó)憲法第五條修正案所包含，包括“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)”的內(nèi)容。本案中，美國(guó)聯(lián)邦上訴法院指出，羅爾斯公司在交易完成后已經(jīng)完全取得了州法所保護(hù)的財(cái)產(chǎn)利益，“這意味著正當(dāng)程序保障必然附著于”該公司對(duì)風(fēng)電場(chǎng)的權(quán)利；盡管C F IU S審查從根本上講是涉及國(guó)家安全，然而本案中所使用的程序在憲法上是不充分的，這是因?yàn)榱_爾斯公司無(wú)法接觸到支持美國(guó)總統(tǒng)作出決定所依靠的非保密證據(jù)，也沒(méi)有機(jī)會(huì)對(duì)該證據(jù)進(jìn)行抗辯。此外，聯(lián)邦上訴法院進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，正當(dāng)程序不要求向當(dāng)事人公開(kāi)保密信息，但也只有保密信息適用豁免公開(kāi)的要求；雖然政府在國(guó)家安全方面存在著重大利益，然而缺乏正當(dāng)程序還是構(gòu)成了違反美國(guó)憲法，并且適用正當(dāng)程序不一定會(huì)導(dǎo)致相反的結(jié)果。

　　第三，聯(lián)邦上訴法院的判決沒(méi)有限制美國(guó)總統(tǒng)暫停或者禁止交易的權(quán)力，也沒(méi)有限制C F IU S決定一項(xiàng)交易是否給國(guó)家安全造成影響的基本權(quán)力。本案中，上訴法院小心地將其判決范圍限定在C F IU S審查程序的充分性上，并沒(méi)有 質(zhì) 疑C F IU S或 者 美 國(guó) 總 統(tǒng) 的 權(quán) 威性。因此，雖然羅爾斯公司的判決可以理解為對(duì)在美的外國(guó)投資者的積極決定，然而，還是需要注意的是，聯(lián)邦上訴法院的判決沒(méi)有根本改變美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查程序或者美國(guó)總統(tǒng)保護(hù)國(guó)家利益的權(quán)力。

　　第四，聯(lián)邦上訴法院的判決要求C F IU S在程序上提供更多的透明度，為交易當(dāng)事人提供更為有意義的參與機(jī)會(huì)。

　　總而言之，聯(lián)邦上訴法院的判決有著重要意義。由于C F IU S以往的審查太過(guò)于遮遮掩掩，因此聯(lián)邦上訴法院要求C F IU S審查時(shí)應(yīng)增加程序公正和透明度，這無(wú)疑對(duì)當(dāng)事人和未來(lái)在美國(guó)使用并購(gòu)方式進(jìn)行投資的外國(guó)投資者來(lái)說(shuō)是有好處的。此外，聯(lián)邦上訴法院的判決也有利于鼓勵(lì)外國(guó)在美國(guó)的投資活動(dòng)。

　　從判決的結(jié)果引申來(lái)看，雖然美國(guó)經(jīng)濟(jì)受到金融危機(jī)的影響，但是美國(guó)市場(chǎng)仍然是非常具有吸引力的，畢竟它對(duì)來(lái)自外國(guó)的投資是較為開(kāi)放的，并且它的法律制度還是能夠?yàn)橥顿Y者提供較為有力的保護(hù)———即使是在國(guó)家安全方面行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的時(shí)候。

　　三一集團(tuán)關(guān)聯(lián)公司并購(gòu)交易被否決的結(jié)果恐難改變

　　令人遺憾的是，盡管判決對(duì)C F IU S的審查程序著重要的影響，然而三一集團(tuán)在美關(guān)聯(lián)公司羅爾斯并購(gòu)交易被否決的結(jié)果恐怕仍然難以改變，這是因?yàn)椋?/P>

　　首先，目前還無(wú)法確定奧巴馬政府是否會(huì)請(qǐng)求哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院全體法官共同審理合議庭的判決或者案件是否將最終上訴至美國(guó)聯(lián)邦最高法院。實(shí)踐中，美國(guó)政府保護(hù)行政機(jī)關(guān)在國(guó)家安全事務(wù)上的特權(quán)，使其完全有可能請(qǐng)求對(duì)上訴法院的判決訴諸審查。如果法院對(duì)所有國(guó)家安全審查程序都提出程序要求的話，那么識(shí)別其他類(lèi)型的國(guó)家安全審查程序如決定出口許可和產(chǎn)業(yè)安全考量等是很困難的，這是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)作出的這種協(xié)商決策通常排除了精確審查，從而鼓勵(lì)決策者對(duì)國(guó)家重要事務(wù)進(jìn)行開(kāi)放性考量。假如聯(lián)邦上訴法院的這一判決最終生效，那么它將對(duì)很多公眾視野外的國(guó)家安全事務(wù)提出很多透明度的要求。

　　其次，如上所述，聯(lián)邦上訴法院的判決沒(méi)有根本改變C F IU S的審查程序或者美國(guó)總統(tǒng)根據(jù)法律暫�；蛘呓挂豁�(xiàng)交易的權(quán)力，也沒(méi)有改變安全審查過(guò)程中保密信息和考慮敏感問(wèn)題無(wú)須披露的現(xiàn)實(shí)情況。本案中，聯(lián)邦上訴法院也指出，總統(tǒng)在審查交易時(shí)無(wú)須披露他對(duì)屬于國(guó)家安全范圍的相關(guān)敏感問(wèn)題的想法。

　　第三，本案最終由聯(lián)邦上訴法院經(jīng)發(fā)回聯(lián)邦地區(qū)法院重審，審理結(jié)果仍存在不確定性。例如，在發(fā)回重審后，聯(lián)邦地區(qū)法院將會(huì)考慮C F IU S在繼續(xù)審查未結(jié)期間簽發(fā)臨時(shí)減少損害措施令以保護(hù)國(guó)家安全的權(quán)力范圍。這一問(wèn)題非常重要，不僅是因?yàn)楸景钢羞@一臨時(shí)救濟(jì) 措 施 相 當(dāng) 于 剝 離 要 求 ， 根 據(jù) 美 國(guó)《2007年外國(guó)投資和國(guó)家安全法》的規(guī)定，只能由總統(tǒng)有權(quán)決定實(shí)施，而且是由于它涉及作為C F IU S法律和程序基礎(chǔ)的政策平衡。進(jìn)而言之，如果地區(qū)法院在重審時(shí)判決，在交易當(dāng)事人沒(méi)有向C F IU S提交申報(bào)就完成交易交割的情況下，正如本案所發(fā)生的，C F IU S沒(méi)有權(quán)力施加保護(hù)國(guó)家安全的臨時(shí)減輕損害措施，那么這肯定讓美國(guó)自己人無(wú)法接受。話又說(shuō)回來(lái)，既然美國(guó)總統(tǒng)明確有權(quán)根據(jù)《2007年外國(guó)投資和國(guó)家安全法》的規(guī)定阻止交易，那么一旦美國(guó)總統(tǒng)令取代了C F IU S臨時(shí)減輕損害措施的救濟(jì)令，那么這一問(wèn)題就沒(méi)有實(shí)際意義了。

　　赴美投資并購(gòu)應(yīng)全面分析申報(bào)要求以減少不確定性

　　坦率地講，美國(guó)聯(lián)邦上訴法院對(duì)本案的判決適用范圍較窄，僅為當(dāng)事人提供了審查和反駁非保密信息的機(jī)會(huì)，并沒(méi)有攻擊最終決定。

　　關(guān)于正當(dāng)程序，羅爾斯公司對(duì)風(fēng)電場(chǎng)存在某種財(cái)產(chǎn)利益完全是由于其已經(jīng)完成了收購(gòu)的狀態(tài)。換句話說(shuō)，在開(kāi)始C F IU S審查程序前，羅爾斯公司已經(jīng)取得了風(fēng)電場(chǎng)。

　　實(shí)踐中，在絕大多數(shù)控告美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的典型案件中，當(dāng)事人在交易交割前會(huì)向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提交申報(bào)。在這種情況下，有爭(zhēng)議的收購(gòu)人在申報(bào)期間對(duì)資產(chǎn)并不存在財(cái)產(chǎn)利益，且正當(dāng)程序的權(quán)利也不會(huì)涉及。因此，聯(lián)邦上訴法院的判決對(duì)C F IU S典型審查案件的影響仍然有著不確定性。

　　此外，該判決明顯對(duì)C F IU S審查的美國(guó)總統(tǒng)意圖阻止交易的案件具有直接效果，但是目前還無(wú)法確定它是否存在其他實(shí)際含義。例如，不同于那些僅僅 是 美 國(guó) 總 統(tǒng) 禁 止 交 易 的 案 件 ， 在C F IU S簽發(fā)減輕損害措施的決定而當(dāng)事人認(rèn)為剝奪了其財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件中，當(dāng)事人是否能夠主張他們有權(quán)查閱和反駁政府的證據(jù)。

　　需要注意的是，聯(lián)邦上訴法院的判 決 很 可 能 使C F IU S審 查 程 序 復(fù) 雜化。由于美國(guó)聯(lián)邦上訴法院對(duì)本案的判決在某種程度上是有效的，并且對(duì)那些完成交易且由此取得財(cái)產(chǎn)利益的公司是適用的，因此，收購(gòu)美國(guó)企業(yè)的當(dāng)事人未來(lái)必然會(huì)尋求查閱引起國(guó)家安全擔(dān)憂的非保密信息，以便有機(jī)會(huì)提出抗辯理由。然而，當(dāng)C F IU S對(duì)審查非保密信息的請(qǐng)求作出反應(yīng)時(shí)，它有可能無(wú)法在慣常的30日內(nèi)完成初步審查，反而會(huì)延長(zhǎng)審查程序，使更多的案件延長(zhǎng)到下一個(gè)時(shí)間為45日的調(diào)查期。另外，為保護(hù)信息免于披露從而規(guī)避判決的影響，C F IU S還可能會(huì)將更多的信息劃定為機(jī)密。因此，本案判決在未來(lái)很有可能會(huì)使C F IU S審查程序更為復(fù)雜。

　　有鑒于此，包括中國(guó)企業(yè)在內(nèi)的意圖在美收購(gòu)企業(yè)的當(dāng)事人應(yīng)全面分析，判斷他們是否應(yīng)根據(jù)C F IU S的相關(guān)法規(guī)在交易交割前提交申報(bào)，從而避免羅爾斯案件所引起的不確定性和爭(zhēng)議。

　　(作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所)