漫畫：李楚翹

　　中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（以下簡稱《條例》），從機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理、因公差旅、公務(wù)用車等多個(gè)方面，對(duì)防止黨政機(jī)關(guān)的公款浪費(fèi)行為作了系統(tǒng)的制度規(guī)定，其中諸多規(guī)定讓人眼前一亮。中國青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心對(duì)90170名網(wǎng)友進(jìn)行的調(diào)查，對(duì)于黨政機(jī)關(guān)哪種公款浪費(fèi)行為最嚴(yán)重，受訪者首選“公務(wù)接待”（33.8%），接下來是“公務(wù)用車”（20.7%）與“因公差旅”（16.7%）等。也有網(wǎng)友最擔(dān)心預(yù)算上的浪費(fèi)。由于對(duì)預(yù)算的管理制度還不嚴(yán)密，許多單位的預(yù)算中都夾雜了接待、考察等不必要的項(xiàng)目。

　　其實(shí)，早在2009年，有全國人大代表建議設(shè)立“揮霍浪費(fèi)罪”，以遏制過度應(yīng)酬與公款吃喝，雖然至今沒有立法，但此事引起廣泛關(guān)注。那么，公款浪費(fèi)何以屢禁不止？如果將公款浪費(fèi)行為立法論罪，可遏制過度應(yīng)酬與公款吃喝嗎？反公款浪費(fèi)如何依賴預(yù)算和監(jiān)督？等等，本期讀者參議對(duì)此熱議，敬請(qǐng)關(guān)注。

　　——編者

　　公款浪費(fèi)和過度應(yīng)酬何以屢禁不止

　　■ 孫寶強(qiáng)

　　公款奢侈浪費(fèi)問題歷來廣為詬病，不少網(wǎng)友認(rèn)為，公務(wù)接待、公務(wù)用車和因公差旅中的浪費(fèi)最為嚴(yán)重。自20世紀(jì)80年代以來，中央和地方下發(fā)的數(shù)百個(gè)嚴(yán)禁公款吃喝的紅頭文件也管不住一張嘴，可謂“三百令五百申”而無效。那么，為什么這種浪費(fèi)問題屢禁不止呢？

　　首先，公款浪費(fèi)有著強(qiáng)勁的辦事需求。我國行政運(yùn)作模式不成熟，資源控制權(quán)在上級(jí)，考核權(quán)在上級(jí)，落實(shí)工作在下級(jí)。一些掌權(quán)者實(shí)行“酒杯一端，政策放寬，筷子一舉，同意同意”的辦事方式，下級(jí)就會(huì)通過請(qǐng)吃請(qǐng)玩等手段跑上級(jí)、搞關(guān)系。在經(jīng)辦人看來，這是“用別人的錢辦別人的事”，根本不會(huì)考慮成本，只求上級(jí)滿意。而且，節(jié)省錢的人但沒有辦成事的工作人員會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)不懂事、小家子氣。

　　其次，公款浪費(fèi)有著有力的財(cái)力供給。我國沒有形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，稅收權(quán)力膨脹，目前開征的20多個(gè)稅種，經(jīng)由全國人民代表大會(huì)立法的僅有三個(gè)。財(cái)政收入連年高速增長，官員可動(dòng)用的財(cái)力豐厚。財(cái)政活動(dòng)、財(cái)政收入和支出范圍、財(cái)政運(yùn)作機(jī)制三個(gè)方面的公共性不足，突出的一點(diǎn)是行政管理費(fèi)用高：1978年～2011年間，全國行政管理費(fèi)支出年均增長19.23%，高于同期財(cái)政支出14.85%和GDP（現(xiàn)價(jià)）15.86%的年均增速。預(yù)算外收入雖然于2011年消失了，但非稅收入依舊存在。預(yù)算公開程度低、項(xiàng)目籠統(tǒng)，許多單位的預(yù)算中都夾雜了接待、考察等不必要的項(xiàng)目，外人無法得知具體情況。正是因?yàn)榉忾]管理，信息只在內(nèi)部公開，相關(guān)人員均不必?fù)?dān)心簽字的責(zé)任，外界想監(jiān)督也缺乏信息。

　　再次，合法吃喝權(quán)和大量自有吃喝場(chǎng)地為公款浪費(fèi)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。公款浪費(fèi)、過度應(yīng)酬是與公務(wù)捆綁在一起的，似乎名正言順，而且擁有合法吃喝權(quán)利的人不斷膨脹，浪費(fèi)實(shí)屬正常。君不見，哪一個(gè)部門沒有自己的賓館酒店，哪個(gè)部門沒有自己的所謂干部培訓(xùn)中心，哪個(gè)部門或者其下屬機(jī)構(gòu)沒有自己的其他實(shí)業(yè)單位和事業(yè)單位。這些都為吃喝浪費(fèi)提供了免費(fèi)場(chǎng)地和財(cái)源。

　　最后，反浪費(fèi)機(jī)制缺乏，浪費(fèi)奢靡未能影響公職人員升遷。我們反浪費(fèi)的制度不少，僅治理公款吃喝就有幾百個(gè)文件，但是實(shí)施機(jī)制嚴(yán)重缺乏，突出的問題是監(jiān)督乏力。比如，誰來監(jiān)督公款吃喝浪費(fèi)，監(jiān)督者能夠得到何種形式的獎(jiǎng)勵(lì)，受到報(bào)復(fù)怎么保護(hù)等都沒有規(guī)定。多數(shù)利用財(cái)政資金大吃大喝者沒有受到實(shí)質(zhì)處罰，反而為其順利升遷打下了關(guān)系網(wǎng)，這使得吃喝預(yù)期收益遠(yuǎn)大于預(yù)期成本。如果這些吃喝行為被記錄在案，在考核、調(diào)動(dòng)、升遷中作為評(píng)價(jià)要素，那么將會(huì)產(chǎn)生較大的威懾力。

　　立法論罪就可遏制公款吃喝嗎

　　■ 胡樂樂

　　粗看上去，立法論罪是遏制公款吃喝的一個(gè)好辦法。然而仔細(xì)思索后，我們就不難發(fā)現(xiàn)，“揮霍浪費(fèi)罪”的適用性的確是個(gè)很大的問題。也就是說，到底怎樣的公款吃喝、什么標(biāo)準(zhǔn)的公款吃喝、什么人的公款吃喝才算是觸犯了該罪。如果不解決好這些問題，那么為了遏制公款吃喝而設(shè)立的這一新罪恐怕就很難在現(xiàn)實(shí)中得以有效執(zhí)行。

　　通過查閱資料，我們能夠發(fā)現(xiàn)“揮霍浪費(fèi)罪”的提議設(shè)立早已有之。廣西華勝律師事務(wù)所律師龔振中2005年就建議，應(yīng)該從給公款吃喝定罪角度來約束公款吃喝風(fēng)，對(duì)公款吃喝者重懲。2009年，有全國人大代表建議設(shè)立“揮霍浪費(fèi)罪”，以遏制過度應(yīng)酬與公款吃喝。2009年10月，浙江省舟山市岱山縣高亭鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院院長傅平洪用公款為自己和他人吃喝玩樂埋單的44萬余元被法院全額認(rèn)定為貪污款，被判處有期徒刑11年，被一些媒體樂觀地視為打破了“刑不上吃喝”的慣例。

　　直言不諱地說，如果立法機(jī)關(guān)真的推出“揮霍浪費(fèi)罪”，并清晰界定了何謂該罪，那么或許可以遏制過度應(yīng)酬與公款吃喝。與此同時(shí)，存在一個(gè)顯著的悖論，亦即法律講求法不責(zé)眾——當(dāng)某項(xiàng)行為具有一定的群體性或普遍性時(shí)，即使該行為含有某種不合法或不合理因素，法律對(duì)其也難予懲戒。這方面的一個(gè)力證是，雖然許多領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公職人員的實(shí)際差旅消費(fèi)都超過了有關(guān)部門文件上的規(guī)定，但卻沒有幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公職人員因此受到相應(yīng)的懲處。

　　因此，從這個(gè)角度來看，即便真有“揮霍浪費(fèi)罪”，毫無疑問，執(zhí)行必然是一項(xiàng)很有挑戰(zhàn)性的工作。進(jìn)一步舉例來說，某個(gè)該罪的犯罪嫌疑人一方面會(huì)不認(rèn)同對(duì)自己的定罪，另一方面會(huì)舉報(bào)上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)如何如何揮霍浪費(fèi)。這樣的話，根據(jù)人性的普遍原則，必然會(huì)有許多領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公職人員因此涉嫌犯罪，那么執(zhí)法部門這方面工作的量和難度將是非常難以想象的。

　　其實(shí)，我們根本無需揮霍浪費(fèi)罪，因?yàn)楝F(xiàn)有法律已能很好地遏制揮霍浪費(fèi)。對(duì)于國家工作人員利用職權(quán)肆意揮霍浪費(fèi)國家財(cái)產(chǎn)，給國家、社會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失的行為，完全可以援用刑法關(guān)于濫用職權(quán)罪的規(guī)定定罪處罰。刑法第三百九十七條規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)……致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑�！�

　　總之，新設(shè)“揮霍浪費(fèi)罪”并非遏制公款吃喝的一個(gè)好辦法。要遏制公款吃喝，根本的辦法有二：一是要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的有關(guān)規(guī)定和法律，二是要有公眾和輿論的強(qiáng)有力監(jiān)督。

　　反公款浪費(fèi)需“內(nèi)外夾攻”

　　■ 莊越之

　　中央此前出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”，近日又印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，彰顯了打擊公款腐敗浪費(fèi)現(xiàn)象的決心，各地公款吃喝之風(fēng)的大為收斂有目共睹。然而，要將運(yùn)動(dòng)性的整風(fēng)轉(zhuǎn)化為持續(xù)性的長效機(jī)制，消除“上百份紅頭文件管不住一張嘴”的怪現(xiàn)象，還是要靠內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督的“內(nèi)外夾攻”。

　　所謂內(nèi)部監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是指一種權(quán)力監(jiān)督，其作用的發(fā)揮取決于權(quán)力的級(jí)別。內(nèi)部監(jiān)督一旦成形是直接而有效的，上級(jí)單位發(fā)文整風(fēng)，行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督一發(fā)力，公款浪費(fèi)的現(xiàn)象便能得到顯著的改善。另一方面，內(nèi)部監(jiān)督存在著先天性的不足，它實(shí)際上是一種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象，監(jiān)督者和被監(jiān)督者均屬于同一個(gè)利益體，能利用公款吃請(qǐng)者往往就是那些掌握著簽單權(quán)的上級(jí)，各大部門之間為利益鏈所維系，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”，是內(nèi)部監(jiān)督自身無法回答的質(zhì)問。

　　更有效的監(jiān)督來自于外部的民眾。從資金來源上看，“公款”本身就來自于民眾繳納的稅金，不過委托政府進(jìn)行調(diào)配管理而已，“自己管自己的錢”名正言順；從效果上看，外部監(jiān)督顯然較之體制內(nèi)的自律更為靠譜。新形勢(shì)下，外部的民眾監(jiān)督應(yīng)當(dāng)注重兩點(diǎn)：

　　一是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。如果缺乏細(xì)致科學(xué)的預(yù)算審核，監(jiān)督就無從談起——一般的民眾如何知道哪些錢是花在刀刃上，哪些錢是官員巧立名目花天酒地去了呢？要形成有效的監(jiān)督必須將政府的開支統(tǒng)一納入預(yù)算中去，取消各種灰色的預(yù)算外資金，以嚴(yán)格的剛性條目杜絕各種暗箱操作和鉆空子。

　　二是順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展的新形勢(shì)，利用好網(wǎng)絡(luò)以及自媒體的監(jiān)督利器。青島市曾發(fā)生過這樣一件事：有微博用戶爆料，在嶗山海明威酒店吃飯時(shí)無意間看見有一個(gè)酒柜，透過玻璃柜門，可以看到價(jià)格不菲的洋酒酒瓶上的標(biāo)簽寫著工商局、國稅局、青島大學(xué)等等。原來這是一些單位存在這里的酒。青島市政府官方微博“青島發(fā)布”隨后回應(yīng)：經(jīng)查屬實(shí)，擬嚴(yán)肅處理。這正是民眾外部監(jiān)督通過網(wǎng)絡(luò)工具發(fā)揮巨大威力的體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)上固然也有捕風(fēng)捉影的謠言，但是謠言往往會(huì)在信息流通中被糾正，惡意傳謠者會(huì)受到法律的懲處，我們可以想象到：上述例子中，同樣的真實(shí)信息如果要通過傳統(tǒng)媒體發(fā)布將要遭遇到多大的阻力。一言以蔽之，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的“內(nèi)外夾攻”，能夠形成體制內(nèi)外的充分互信和良好互動(dòng)，足以將公款浪費(fèi)暴露在陽光下無所遁形。

　　國外限制公款吃喝三條法則

　　■ 海 舟

　　國外限制公款吃喝的辦法有很多，媒體也連篇累牘地作過介紹，概括起來其行之有效的法則無非是這么三條：一是不能吃，二是不敢吃，三是不想吃。那么，他們是如何營造良好的制度環(huán)境，讓公務(wù)員做到“三不”吃的呢？

　　先說不能吃。在印度，由于每年所做的政府預(yù)算當(dāng)中沒有招待費(fèi)這一項(xiàng)開支，發(fā)票不能用工作的理由報(bào)銷，財(cái)政支持被切斷了，自然也就沒有人張羅著去請(qǐng)別人吃飯了。所以印度是從財(cái)政制度上杜絕了公職人員大吃大喝的可能性。美國的做法則比印度稍有人情味，美國國會(huì)和地方議會(huì)為了控制公款吃喝專門制訂了“牙簽法案”，規(guī)定企業(yè)或者說客不得擺宴席請(qǐng)官員吃飯，只可以請(qǐng)他們參加酒會(huì)。但酒會(huì)上所有的食品都只能用牙簽或者手指頭拿著吃，不得有正式的飯菜。這實(shí)際上是以立法的方式很禮貌地禁止了官員的大吃大喝。

　　再說不敢吃。以歐洲為例，歐盟各國政府對(duì)公款吃喝都有嚴(yán)格的監(jiān)管，而濫用公款一旦被媒體披露出來就會(huì)成為一件大丑聞，辭職下臺(tái)是不可避免的結(jié)局，所以歐盟官員在吃喝方面公私分明，沒人敢以身試法。在日本，除了政府監(jiān)管外，還建立了民間行政觀察員制度，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查納稅人的錢到底是怎么用的。在他們的密切監(jiān)督之下，政府官員自然不敢隨便用公款吃喝了，否則就會(huì)被民眾和媒體窮追猛打。

　　如果說“不能吃”和“不敢吃”還好理解的話，那么，“不想吃”又是怎么回事呢？這里介紹俄羅斯、美國的做法。俄羅斯的辦法是用程序“煩”死你：在俄國，官員請(qǐng)人吃飯需要完成五步手續(xù)，至少三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)簽字才能順利報(bào)銷，整個(gè)過程耗時(shí)數(shù)個(gè)月，所以嚴(yán)格而繁雜的報(bào)銷手續(xù)會(huì)讓他們對(duì)公款吃喝望而卻步，寧可自掏腰包也不肯用公款請(qǐng)客。美國的做法是用稅和費(fèi)來“廢”掉你。在美國餐館消費(fèi)需要納稅20%，而納稅和小費(fèi)不能報(bào)銷，即便是美國總統(tǒng)請(qǐng)客吃飯花費(fèi)10萬美元，總統(tǒng)也得自掏腰包付2萬美元的稅和1萬多美元的小費(fèi)。所以美國總統(tǒng)請(qǐng)客一般都不去酒店，而是經(jīng)常在自己的農(nóng)莊或白宮的家里請(qǐng)客。