京津冀一體化起步走（潘旭濤 圖）

　　從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)工作，即從管理上的優(yōu)化上獲得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的空間——

　　京津冀環(huán)保工作一體化需要法治保障

　　京津冀地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題特別是大氣污染問(wèn)題，近年尤其突出，嚴(yán)重制約了三地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域環(huán)境保護(hù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)制。為了促進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量整體改善，必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)區(qū)域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)工作，即從管理上的優(yōu)化上獲得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的空間。京津冀環(huán)境保護(hù)一體化既是對(duì)行業(yè)和區(qū)域分割式發(fā)展模式的突破，也是實(shí)現(xiàn)三地可持續(xù)協(xié)同發(fā)展的唯一出路。

　　2014年2月，中央把京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重要國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平同志在中央深改組第二次會(huì)議上提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推行改革。作為京津冀一體化的重要組成部分，京津冀環(huán)境保護(hù)的一體化，包括有效的區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同和區(qū)域環(huán)境保護(hù)共治，須在法治的框架和國(guó)家治理體系建設(shè)的指導(dǎo)下進(jìn)行，最大限度地統(tǒng)一各方的步調(diào)，協(xié)調(diào)各方的行動(dòng)，追求最大的共同利益。

　　建立健全統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)保調(diào)控制度和機(jī)制

　�。ㄒ唬┙y(tǒng)一的環(huán)境規(guī)劃措施

　　環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域性決定了必須根據(jù)環(huán)境容量，制定和實(shí)施統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境規(guī)劃。制定環(huán)境規(guī)劃時(shí)，三地應(yīng)當(dāng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，尋求解決的方法，設(shè)計(jì)有效的措施，切忌“同床異夢(mèng)”。規(guī)劃的制定應(yīng)符合以下要求：一是層次分明、邏輯清晰、井然有序，明確國(guó)家如何統(tǒng)籌、京津冀如何落實(shí)、任務(wù)怎么分配等。二是應(yīng)明確誰(shuí)跟誰(shuí)協(xié)調(diào)、誰(shuí)跟誰(shuí)一體化的問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題是京津冀一體化的關(guān)鍵催生原因，因此，一體化中應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)北京及周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

　�。ǘ┙y(tǒng)一的政策與規(guī)劃環(huán)評(píng)措施

　　新《環(huán)境保護(hù)法》第14條為政策環(huán)評(píng)的實(shí)施打開(kāi)了大門(mén)。京津冀地區(qū)在制定政策時(shí)，預(yù)先制定出多個(gè)政策方案，再預(yù)測(cè)、比對(duì)可選方案對(duì)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響，最后進(jìn)行優(yōu)選或者否決。統(tǒng)一的規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵為環(huán)評(píng)會(huì)商制度。編制機(jī)關(guān)在編制區(qū)域內(nèi)可能對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并與區(qū)域內(nèi)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行會(huì)商，將會(huì)商意見(jiàn)以及采納情況作為規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審查和規(guī)劃審批的重要依據(jù)。

　�。ㄈ┙y(tǒng)一的區(qū)域總量控制措施

　　為了整體改善環(huán)境質(zhì)量，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，應(yīng)當(dāng)實(shí)施區(qū)域總量控制制度�？偭靠刂瓢ㄋ康目偭靠刂疲üI(yè)）、區(qū)域煤炭使用的總量控制、污染物排放總量控制。要統(tǒng)籌考慮整個(gè)京津冀地區(qū)環(huán)境容量，再進(jìn)行三地排污指標(biāo)的分配。通過(guò)總量控制制度，可以倒逼節(jié)約用水，倒逼企業(yè)使用清潔能源，開(kāi)展節(jié)能減排行動(dòng)，倒逼排污權(quán)交易市場(chǎng)開(kāi)展交易。

　　（四）統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

　　統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的必要前提，京津冀一體化首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建議由環(huán)境保護(hù)部根據(jù)實(shí)際情況制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的京津冀地區(qū)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，要建立統(tǒng)一的區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，否則會(huì)出現(xiàn)“我保護(hù)，你污染”的尷尬局面。再次，要建立統(tǒng)一的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，否則會(huì)出現(xiàn)污染產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，既不符合區(qū)域責(zé)任公平的要求，也造成監(jiān)管的困難。統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)意味著更為嚴(yán)格的環(huán)保要求，河北可能無(wú)法施行。為此，中央和北京、天津應(yīng)予以技術(shù)和資金援助。

　�。ㄎ澹┙y(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償措施

　　京津冀環(huán)境保護(hù)一體化宜實(shí)行共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，突出權(quán)利和義務(wù)的一致性，即各地區(qū)和單位都有責(zé)任保護(hù)環(huán)境，但污染重的地區(qū)和行業(yè)要承擔(dān)更大的責(zé)任，承擔(dān)更重的節(jié)能減排義務(wù)。為了幫助落后地區(qū)履行職責(zé)，應(yīng)建立環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償制度，即在明晰權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建污染防治補(bǔ)助、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方面的經(jīng)濟(jì)幫扶機(jī)制，如建立對(duì)河北白洋淀、張北防護(hù)林工程的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。河北的環(huán)境改善了，北京、天津基于自己的受益應(yīng)給予河北以一定的支持。值得注意的是，生態(tài)補(bǔ)償不能異變?yōu)閱渭兊馁Y金劃撥，可轉(zhuǎn)為公益項(xiàng)目和民生改善方面的長(zhǎng)效援助。

　　建立健全統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)保共治制度和機(jī)制

　　在國(guó)家治理體系和法治建設(shè)的時(shí)代背景下，“共治”的法治化利于統(tǒng)籌各方的資源，彌補(bǔ)行政資源之不足，最大限度地發(fā)揮各方在公共事務(wù)管理中的參與、協(xié)作和監(jiān)督作用。

　　（一）信息公開(kāi)一體化

　　由于環(huán)境信息牽涉諸多地區(qū)、多部門(mén)，京津冀區(qū)域內(nèi)信息公開(kāi)的主體之間須做好協(xié)調(diào)工作，確保公開(kāi)的信息準(zhǔn)確和統(tǒng)一，否則會(huì)給社會(huì)帶來(lái)困擾并影響政府的公信力。關(guān)于公開(kāi)內(nèi)容，面對(duì)京津冀嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，三地可協(xié)商共同編制更寬的可公開(kāi)信息清單和不可公開(kāi)信息清單，保證可公開(kāi)信息內(nèi)容的統(tǒng)一。

　�。ǘ┕妳⑴c一體化

　　京津冀環(huán)境保護(hù)的一體化，如缺乏公眾的參與和監(jiān)督，也是無(wú)效的。河北省即將出臺(tái)《河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例》，建議北京、天津在與河北溝通和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上也出臺(tái)相應(yīng)條例，用制度和機(jī)制保障和落實(shí)公眾參與。此外，還應(yīng)建立支持公益訴訟的機(jī)制，用公益訴訟來(lái)監(jiān)督京津冀一體化中出現(xiàn)的環(huán)境違法行為。

　�。ㄈ┍O(jiān)管執(zhí)法一體化

　　在中央的牽頭和協(xié)調(diào)下，建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)及其相關(guān)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。在聯(lián)合執(zhí)法方面，首先應(yīng)建立區(qū)域環(huán)境管理信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使得區(qū)域內(nèi)各環(huán)境保護(hù)及其相關(guān)部門(mén)能夠?qū)崿F(xiàn)在網(wǎng)上實(shí)時(shí)發(fā)布、查詢、通報(bào)、協(xié)查企業(yè)違法排污等信息。其次，區(qū)域內(nèi)要協(xié)商并統(tǒng)一相關(guān)執(zhí)法的規(guī)章制度和管理措施，形成一致的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。再次，推行統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)的單位可以互相派員開(kāi)展學(xué)習(xí)和交流，共同提高。此外，建立統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法核查機(jī)制、統(tǒng)一的交叉檢查執(zhí)法機(jī)制，三地交互檢查，檢查還應(yīng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和NGO參加。此外，還應(yīng)建立統(tǒng)一的跨界環(huán)境污染糾紛處理溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)一的上訪調(diào)查處理程序和聯(lián)合調(diào)查機(jī)制。

　�。ㄋ模┍O(jiān)測(cè)應(yīng)急一體化

　　監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)急是完整的污染防治體系中的重要環(huán)節(jié)，環(huán)境保護(hù)部宜建立京津冀地區(qū)的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，牽頭建立統(tǒng)一的重污染預(yù)警會(huì)商和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。為此，首先要搭建區(qū)域內(nèi)的信息共享平臺(tái)，共享監(jiān)測(cè)和預(yù)警的信息。其次應(yīng)建立包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的多種信息發(fā)布平臺(tái)，用于發(fā)布預(yù)測(cè)和預(yù)警信息。在預(yù)測(cè)到即將發(fā)生區(qū)域重污染時(shí)，區(qū)域內(nèi)各相關(guān)部門(mén)要積極會(huì)商、統(tǒng)一啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、聯(lián)合應(yīng)對(duì)重污染事件。（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)社科院法學(xué)所教授）