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　　推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是重要的基礎(chǔ)和支柱，而合理構(gòu)建《預(yù)算法》框架將成為重要突破口。目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政體制所遇到的新情況、新問題將不斷出現(xiàn)，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩的《預(yù)算法》已難以滿足新形勢(shì)發(fā)展的基本要求，一部適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)的《預(yù)算法》呼之欲出。十八屆三中全會(huì)中提出的“國家治理現(xiàn)代化”的全新概念和其所具有的科學(xué)內(nèi)涵為《預(yù)算法》修訂帶來了前所未有的契機(jī)，特別是為構(gòu)建《預(yù)算法》理念指明了路徑和方向。如何全面體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求，將決定著《預(yù)算法》框架的合理性及其修訂進(jìn)程。在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)考慮從如下幾個(gè)方面構(gòu)建《預(yù)算法》框架。

　　要根本實(shí)現(xiàn)《預(yù)算法》從“國家管理工具”向“國家治理工具”的轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》奉行的是政府管理內(nèi)部事務(wù)的思路和理念，停留在強(qiáng)化政府預(yù)算管理和宏觀調(diào)控職能的傳統(tǒng)思維上，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算作為一種“國家管理工具”，忽視了現(xiàn)代預(yù)算制度從誕生以來的注重公共利益和人民本位的實(shí)質(zhì)要義，忽視了對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行必要的約束、控制和監(jiān)督，由此在預(yù)算活動(dòng)過程中也產(chǎn)生了人大預(yù)算權(quán)被虛化、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算內(nèi)容不公開透明、預(yù)算調(diào)整頻繁、缺乏預(yù)算問責(zé)機(jī)制等一系列問題。“國家治理”概念的提出標(biāo)志著“治理”理念納入黨的執(zhí)政話語體系，將改變傳統(tǒng)的以自上而下管控為特點(diǎn)的“管理”，摒棄單一的行政管控手段，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)國家與社會(huì)合作共治的“治理”。在上述國家治理理念下，對(duì)于預(yù)算內(nèi)涵的認(rèn)知也應(yīng)由以前的“管理工具論”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫砉ぞ哒摗薄翌A(yù)算應(yīng)由原來的強(qiáng)化政府預(yù)算管理權(quán)力的管理型預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范和監(jiān)督政府收支行為的治理型預(yù)算。只有將《預(yù)算法》看成是對(duì)把持國家公權(quán)力的政府的一種約束、控制和監(jiān)督，那么預(yù)算才能真正體現(xiàn)人民的意志，體現(xiàn)人民的權(quán)利和利益。

　　要全面體現(xiàn)《預(yù)算法》的預(yù)算民主原則和法定原則。在國家治理現(xiàn)代化視域下，為了推動(dòng)預(yù)算目的由“國家管理工具”轉(zhuǎn)向“國家治理工具”，必須彰顯預(yù)算民主原則和法定原則。預(yù)算民主原則強(qiáng)調(diào)憲法的人民主權(quán)理念，即將我國《憲法》所規(guī)定的“人民是國家權(quán)力的本源，人民通過其代表機(jī)構(gòu)來管理政府”的基本精神反映在預(yù)算活動(dòng)中；預(yù)算法定原則關(guān)注預(yù)算的編制、審查批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行、決算和監(jiān)督應(yīng)通過法律程序確立，其核心是政府預(yù)算權(quán)的法治性，即政府的財(cái)政收支活動(dòng)要受法律法規(guī)約束。突顯預(yù)算法作為控權(quán)法的本質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法由政府內(nèi)部管理準(zhǔn)則向?qū)φ罩袨檫M(jìn)行法律性約束的轉(zhuǎn)變，才能最終實(shí)現(xiàn)《預(yù)算法》規(guī)范和約束政府的預(yù)算收支行為、強(qiáng)化人民代表大會(huì)以及民眾在預(yù)算活動(dòng)中的監(jiān)督和控制作用、保證公共財(cái)政資金的公正分配和有效使用的根本宗旨，這必須作為一條不可動(dòng)搖的主線貫穿于《預(yù)算法》之中。

　　要重點(diǎn)發(fā)揮《預(yù)算法》在權(quán)力制衡上的規(guī)范作用。根據(jù)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的要求，基于建立現(xiàn)代財(cái)政制度以及加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督的改革目標(biāo)，我國《預(yù)算法》應(yīng)將權(quán)力制衡作為一項(xiàng)核心內(nèi)容予以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)在政府與人大之間的合理配置。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》的監(jiān)督機(jī)制是遵照憲法制度設(shè)計(jì)的，預(yù)算的主要監(jiān)督來自于各級(jí)人大及人大常委會(huì)，但由于現(xiàn)實(shí)中預(yù)算權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制不吻合，加之人大制度自身的不完善，人大基本上沒有發(fā)揮對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用�！额A(yù)算法》的修訂就是要防止權(quán)力的濫用，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化和落實(shí)人大的監(jiān)督權(quán)，科學(xué)構(gòu)建人大與政府，尤其是同政府財(cái)政部門之間的權(quán)力制衡關(guān)系。首先，為了使事關(guān)政府財(cái)政收支職權(quán)事項(xiàng)的立法權(quán)、預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中于權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)通過修訂《預(yù)算法》寫入強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督和審查的相關(guān)條文，并相應(yīng)縮限《預(yù)算法》中的授權(quán)性規(guī)定。其次，強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)政府部門財(cái)政收支的統(tǒng)籌權(quán)力，由財(cái)政部門集中行使政府資金的分配權(quán)，理順《預(yù)算法》與其他法律法規(guī)中涉及政府資金分配規(guī)定之間的關(guān)系；另一方面，在取消各級(jí)政府“財(cái)政專戶”的基礎(chǔ)上，通過財(cái)政部和央行的配合，進(jìn)一步完善和健全央行經(jīng)理國庫的“國庫單一賬戶”制度。最后，應(yīng)借鑒國際通行做法，審計(jì)機(jī)關(guān)直接向人大負(fù)責(zé)，與過去的行政隸屬關(guān)系脫鉤，直接上升為服務(wù)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)。通過上述設(shè)計(jì)，最終形成人大及下設(shè)的預(yù)工委負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督制衡，財(cái)政部門負(fù)責(zé)國家預(yù)算收支的總賬，央行負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金管理，再設(shè)一個(gè)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)的合理預(yù)算權(quán)配置格局。

　　要有效確立《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算規(guī)范、公開、透明的根本性約束。規(guī)范、公開、透明既是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求，也是貫徹國家治理現(xiàn)代化要求、實(shí)現(xiàn)民主原則和法定原則的基礎(chǔ)，必須通過《預(yù)算法》奠定法理依據(jù)。基于此要求，《預(yù)算法》應(yīng)突出體現(xiàn)以下內(nèi)容：一是在預(yù)算體系構(gòu)成方面，應(yīng)在《預(yù)算法》中明確“全口徑預(yù)算管理原則”，逐步建立、健全包括政府公共財(cái)政預(yù)算（含政府基金預(yù)算）、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的完整、真實(shí)的“復(fù)式政府預(yù)算體系”；二是在預(yù)算編制方面，應(yīng)全面體現(xiàn)政府的受托責(zé)任，將公共利益和人民本位理念作為重要依據(jù)予以強(qiáng)調(diào)；三是在預(yù)算審核方面，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出績效拓展，將公民滿意度作為重要的考量標(biāo)準(zhǔn)；四是在預(yù)算公開方面，推行預(yù)算的全過程公開，增強(qiáng)預(yù)算公開透明度。對(duì)預(yù)算編制的依據(jù)、內(nèi)容、審批、執(zhí)行、決策等的公開程度作出實(shí)質(zhì)性規(guī)定，讓公眾對(duì)政府資金的收支狀況看得更明白、更細(xì)致，切實(shí)提高預(yù)算的透明度。

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