□　魏　建

　　十八屆三中全會提出了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一些新政策、新舉措,此次改革的目的無疑與1978年后的第一次改革相一致,即再次提高土地的利用效率。但在深化改革的共識下,社會上也出現(xiàn)了一些對于農(nóng)地改革的誤解和分歧。因此,我們有必要通過更為深入的探討,來對此次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本宗旨、主要矛盾、改革方向等,進(jìn)行一個清晰、明確的梳理。

　　將土地低成本、高效率地配置到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中去,是此次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的宗旨所在

　　改革的目的是使資源配置更符合社會生產(chǎn)和發(fā)展的要求。通過改革,一方面消除掉制約生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)到要素位置的障礙,將社會總交易成本降到最低；另一方面進(jìn)一步明晰和直接化生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)主體與生產(chǎn)收益之間的關(guān)系,激勵生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)主體將要素投入到生產(chǎn)中,而不是將資源閑置或?qū)①Y源用于非生產(chǎn)性用途。這是改革的兩個基本方向,也是改革的兩個主要的著力點。

　　1978年后開展的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革,成功地將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排變?yōu)橐约彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的集體所有與農(nóng)戶經(jīng)營的雙層產(chǎn)權(quán)體制,改變了“公社所有、隊為基礎(chǔ)”的集體所有制,不僅為農(nóng)地這個核心要素重新投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中降低了社會配置成本,更為重要的是有效激勵了勞動力這個要素投入總量的上升,進(jìn)而大幅度提高了農(nóng)地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率,取得了舉世矚目的改革績效。

　　隨著中國經(jīng)濟(jì)社會等各個方面的發(fā)展,土地利用效率的進(jìn)一步提高要求再次改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。土地作為一種核心的生產(chǎn)要素,是社會所有生產(chǎn)活動展開的核心物理基礎(chǔ),但是社會各種生產(chǎn)活動基于土地利用所產(chǎn)生的社會收益卻存在著很大的差別。農(nóng)業(yè)使用和非農(nóng)使用是目前中國土地的兩種主要利用方式。

　　農(nóng)業(yè)使用一直是中國土地的最大用途,在糧食安全的要求下今后也應(yīng)是最有利于社會的利用方式之一。但是在農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營的大趨勢下,土地的利用方式不能再是農(nóng)戶分散經(jīng)營小塊土地為主導(dǎo)的方式,而應(yīng)是集約規(guī)�；�。這就要求建立起有利于土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地資本化的產(chǎn)權(quán)制度。

　　工業(yè)化和城鎮(zhèn)化則對土地提出了非農(nóng)使用的客觀要求,并且這也是中國的客觀發(fā)展趨勢所決定的。與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)使用相比較,非農(nóng)使用是土地效率使用的新體現(xiàn),尤其是與農(nóng)地分散經(jīng)營相比較,非農(nóng)使用意味著土地的財富貢獻(xiàn)水平有著大幅度的提高,不過非農(nóng)使用要求建立土地用途轉(zhuǎn)化與失地農(nóng)民保障的制度安排。

　　土地的非農(nóng)使用意味著農(nóng)地由作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素,轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛楣I(yè)生產(chǎn)或者城鎮(zhèn)發(fā)展的要素。同時,即使是繼續(xù)作為農(nóng)業(yè)使用,也要求農(nóng)地成為新型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系中的生產(chǎn)要素。這就是說,在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大背景下,土地的效率利用的核心要求是改革土地的利用方式。因此,與第一次改革不同的是,正在進(jìn)行的第二次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革,效率提升的側(cè)重點在于消除土地配置到要素位置的成本,而不是激勵要素投入。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革,將土地低成本、高效率地配置到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中去,這是此次深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的宗旨和關(guān)鍵所在。

　　賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)意義不在于增加了多少農(nóng)民收入,而在于為其打開了金融支持通道

　　現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與土地效率利用之間存在的矛盾,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　首先,規(guī)模利用和農(nóng)地分散經(jīng)營的矛盾。

　　一方面是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在客觀上減少著農(nóng)地面積,形成了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的外部壓力。另一方面,也是更為重要的方面,農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營要求農(nóng)地規(guī)模集約經(jīng)營。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是實現(xiàn)、保障糧食安全的必須,更是提高農(nóng)業(yè)收益率的必須。糧食安全是中國這樣一個人口大國所面臨的特殊挑戰(zhàn),中國的農(nóng)地首先要滿足這個最為基本的要求。中國已經(jīng)連續(xù)10年實現(xiàn)糧食增產(chǎn),但是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也在急劇地縮減著農(nóng)地的規(guī)模,更對基本農(nóng)田形成了威脅。也就是說,要在農(nóng)地面積不斷減少的大背景下來實現(xiàn)糧食安全,就需要大幅度提高單位畝產(chǎn)水平,大幅度提高單位畝產(chǎn)水平就要采用更為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù),而先進(jìn)技術(shù)的采用同時也意味著更高的投入,這就要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須達(dá)到一定的生產(chǎn)規(guī)模才能實現(xiàn)盈虧平衡。分散的小地塊經(jīng)營方式已經(jīng)成為先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)采用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益提高的制約因素,這就要求農(nóng)地必須實現(xiàn)規(guī)�；�(jīng)營,分散的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)向具有實力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體手中集中。

　　其次,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營要求與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的矛盾。

　　農(nóng)戶分散經(jīng)營小塊土地所需要的投入并不復(fù)雜,只要投入有限的種子、農(nóng)藥、化肥、灌溉以及相應(yīng)的勞動力就可以完成一個生產(chǎn)循環(huán)。種子等要素投入所需要的資本總量也不高,多數(shù)農(nóng)戶都可以依靠自身的積累完成投入,基本上不需要從外部進(jìn)行融資以支持生產(chǎn)。但是規(guī)模化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營則需要較高的金融支持。技術(shù)、設(shè)施以及其他投入方面都因為規(guī)模的擴(kuò)大和現(xiàn)代經(jīng)營模式的采用而有著較大的資本要求,這就內(nèi)生出了較高的融資要求。同時,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因為受自然因素和市場波動影響較大而風(fēng)險相對較高,因此有著平抑的金融需求,要求有期貨對沖、農(nóng)業(yè)保險等金融服務(wù)。然而殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不能支持經(jīng)營者獲取農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營所需的金融服務(wù)。農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)不能進(jìn)行抵押、擔(dān)保和入股,宅基地使用權(quán)也同樣不能資本化以獲取金融支持。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)意義不在于增加了多少農(nóng)民收入,而在于為其打開了金融支持通道,使包括農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者能夠借助于農(nóng)地的資本化獲取更多的金融支持,從而使農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�(jīng)營和先進(jìn)技術(shù)的采用成為更為普遍的事情。由此,將激勵更多的資本投入到農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營中去,不僅促進(jìn)農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品的豐富,而且能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益率的上升和風(fēng)險的平抑。因此,我們要進(jìn)一步豐富農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)安排,形成更多的衍生權(quán)能,全面提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的資本化水平,開發(fā)出更多的金融產(chǎn)品,支持農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營。

　　最后,非農(nóng)使用與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的矛盾。

　　工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提出了強(qiáng)烈的農(nóng)地非農(nóng)使用的需求,中國因此建立了土地由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用的制度安排,由此也產(chǎn)生了土地農(nóng)業(yè)使用和非農(nóng)使用之間的矛盾,更引發(fā)了更為尖銳的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。政府壟斷了土地由農(nóng)業(yè)使用向非農(nóng)使用轉(zhuǎn)換的整個過程,通過征用途徑從農(nóng)民手中獲取土地,然后再通過拍賣方式提供給新的土地使用者。政府獲取了由此生成的絕大部分土地紅利。盡管這有著合理的依據(jù),但是現(xiàn)有體制下產(chǎn)生了兩種不利結(jié)果。首先是農(nóng)民補(bǔ)償過低,然后是補(bǔ)償過高。多數(shù)情況下,是補(bǔ)償較低,不能保障失去土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民順利轉(zhuǎn)營其他職業(yè),尤其是不能為農(nóng)民的市民化提供足夠支持。但是隨著對于壓力型體制的抗?fàn)?部分地區(qū)又出現(xiàn)了補(bǔ)償過高的現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是,補(bǔ)償水平與抗?fàn)幩矫芮邢嚓P(guān),由此就引發(fā)了更多的矛盾,并成為社會焦點問題。因此,要進(jìn)一步改革土地由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用的制度安排,形成規(guī)范的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,提高土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的市場化水平,將補(bǔ)償水平和紅利分享比例更多地交由市場決定,將政府由市場的壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)管者。

　　土地作為生產(chǎn)要素要實現(xiàn)重新優(yōu)化配置,就必須實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的資本化和農(nóng)民實體權(quán)利的虛擬化

　　聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民的勞動力投入,帶來了中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會的重大轉(zhuǎn)變。但這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也形成了土地分散化小塊經(jīng)營的局面。要適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的要求,就必須對既有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革,以再次提高我國土地的利用效率。就當(dāng)前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革制度安排來看,其方向應(yīng)該是個體產(chǎn)權(quán)的豐滿與集體產(chǎn)權(quán)的改造。