首先,農(nóng)民個(gè)體產(chǎn)權(quán)的豐滿(mǎn)。

　　農(nóng)民是中國(guó)人數(shù)最多的群體,其權(quán)利體系的完善對(duì)于中國(guó)的發(fā)展具有重要的意義。在集體權(quán)利框架下的農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的豐滿(mǎn),不僅將有助于農(nóng)民個(gè)體的發(fā)展,更將助推中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程�，F(xiàn)行體系下,農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和其他普通財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)是中國(guó)農(nóng)民獨(dú)有的權(quán)利,也應(yīng)是權(quán)利體系進(jìn)一步豐滿(mǎn)的核心所在。

　　資本化是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)進(jìn)一步豐滿(mǎn)的基本方向。資本化首先意味著農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)作為基本權(quán)利可以衍生出更多的權(quán)利,如流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、入股等更多權(quán)能的賦予。這些新權(quán)能能夠拓展農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)利空間,也能夠組合形成新的產(chǎn)權(quán)組合、構(gòu)筑成新的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。資本化更大的意義在于構(gòu)筑起農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)由實(shí)體權(quán)利進(jìn)入虛擬權(quán)利的通道�，F(xiàn)行體系下,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)僅僅意味著農(nóng)民能夠在所承包的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、在所分配的宅基地上建筑房屋滿(mǎn)足居住需要。資本化后的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán),既可以進(jìn)行權(quán)利的實(shí)體化實(shí)現(xiàn),更可以進(jìn)行實(shí)體化實(shí)現(xiàn)和虛擬化實(shí)現(xiàn)的分離。農(nóng)民可以不再通過(guò)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居住來(lái)獲得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的收益,而是可以?xún)H僅通過(guò)擁有這些權(quán)利及其衍生權(quán)就可以主張收益。

　　也就是說(shuō),農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的資本化能夠使農(nóng)民擁有更多的選擇機(jī)會(huì),有著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民可以選擇繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),并且可以通過(guò)資本化后的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)交易,聚集更多的農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民則逐漸退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng),從事其他職業(yè)。這樣整個(gè)社會(huì)的資源重新優(yōu)化配置就有了一個(gè)良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ),農(nóng)民今后將不再是一種身份而是成為一種職業(yè),社會(huì)整體效率和福利因此得到穩(wěn)定的提高。

　　其次,集體產(chǎn)權(quán)的改造再實(shí)現(xiàn)。

　　雙層產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的根本性特征,村集體擁有農(nóng)地所有權(quán),村民擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。村集體是一個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體,它負(fù)責(zé)將農(nóng)地和宅基地?zé)o償分配給每一個(gè)村民,集體組織成員權(quán)是每一個(gè)村民擁有的基本權(quán)利。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,村集體除去上述職責(zé)外幾乎沒(méi)有了其他顯性作用。但是在新形勢(shì)下,以村集體為中心的集體產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。

　　一是集體土地所有權(quán)的資本化助推實(shí)現(xiàn)土地要素的再配置。村集體是村莊農(nóng)地所有權(quán)主體,在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,村集體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)基本上局限于發(fā)包承包地和分配宅基地,并且承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永佃性質(zhì)越來(lái)越強(qiáng),村集體的農(nóng)地所有權(quán)的行使也受到了更加強(qiáng)烈的限制。但是土地作為生產(chǎn)要素要實(shí)現(xiàn)重新優(yōu)化配置,就必須實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的資本化和農(nóng)民實(shí)體權(quán)利的虛擬化。虛擬化后在土地所有和具體經(jīng)營(yíng)之間不必存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系,只憑借所有權(quán)憑證就可以主張所有權(quán)收益。虛擬化也便利了集體土地的流轉(zhuǎn),只要符合土地規(guī)劃要求和用途管制要求,土地就可以在不同的主體之間進(jìn)行交易。這樣土地就能夠按照效率最大化的原則,自動(dòng)地向利用效率最高的主體手中進(jìn)行轉(zhuǎn)移,從而實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率的最大化。

　　二是創(chuàng)新集體組織產(chǎn)權(quán)推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。土地的農(nóng)業(yè)使用要求有豐富的集體組織來(lái)適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)與集約利用的需要。盡管家庭經(jīng)營(yíng)也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的一種重要方式,但是合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)等更是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的基本模式。村集體可以將村民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)組合在一起,可以形成新的集體經(jīng)濟(jì)組織(如股份合作社),也可以利用既有的村集體組織進(jìn)行規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)；村民也可以將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)組合在一起形成專(zhuān)業(yè)合作社。這些集體經(jīng)濟(jì)組織適應(yīng)了農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)和共同抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的需要,但是在產(chǎn)權(quán)安排和金融支持上還有著進(jìn)一步改革的空間。尤其是賦予組合在一起的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押、擔(dān)保、入股等資本化權(quán)利,進(jìn)一步提高這些集體組織的融資能力。

　　三是改造集體經(jīng)濟(jì)組織保障農(nóng)民市民化。村集體及其權(quán)力行使機(jī)關(guān)——黨支部和村委會(huì)在土地的非農(nóng)使用轉(zhuǎn)換中具有重要的作用。首先是村集體的談判能力決定著獲得補(bǔ)償?shù)亩嗌�。村集體代表全體村民與征地的政府進(jìn)行談判形成補(bǔ)償方案,盡管有法律和政策規(guī)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),但是這其中依然有著較大的談判空間。其次是村集體決定著補(bǔ)償在內(nèi)部分配的格局,如何補(bǔ)償以及何時(shí)向村民分配基本上由村集體來(lái)決定。最后,也是目前正在積極探索中的做法,村集體為村民的市民化提供保障。在一些地區(qū),村集體利用農(nóng)地征用補(bǔ)償、留置地開(kāi)發(fā)收益以及村集體原有的集體資產(chǎn)改制成為股份合作制企業(yè),將村民的歷史貢獻(xiàn)、補(bǔ)償份額等折算成股份,以企業(yè)經(jīng)營(yíng)、留置地開(kāi)發(fā)出租收益等持續(xù)性收入向村民股東分紅,通過(guò)分紅以及其他福利性安排為村民的市民化提供物質(zhì)保障。

　　補(bǔ)償談判和內(nèi)部分配是村集體既有產(chǎn)權(quán)主體決定的,為市民化提供保障和支持則是集體產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步創(chuàng)新和延伸,也是集體經(jīng)濟(jì)組織的制度創(chuàng)新。更為重要的是,股份制改造使來(lái)自于村集體的新型經(jīng)濟(jì)組織有了開(kāi)放結(jié)構(gòu),突破了村集體與生俱來(lái)的封閉性結(jié)構(gòu)。股份制改造將村民對(duì)村集體的歷史貢獻(xiàn)以及既有集體資產(chǎn)量化為股份,對(duì)村集體資產(chǎn)(包括土地在內(nèi))進(jìn)行了折股量化,以股份制改造時(shí)間為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),明晰了集體資產(chǎn)存量和每一個(gè)村民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)所享有的股份。村民也即股東,今后憑借股份參與新產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作、分紅,憑借股份進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保等資本化運(yùn)作。這是一個(gè)本質(zhì)的改變,村民與村集體之間的關(guān)系由“村集體—村民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮煞葜破髽I(yè)—股東”,這樣就使經(jīng)濟(jì)組織突破了村集體的封閉性,發(fā)展空間再次擴(kuò)大。

　　股份制改造也同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)了政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的分離。村集體作為一個(gè)封閉的結(jié)構(gòu),具有多種性質(zhì),集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種職能于一身。隨著村民市民化的發(fā)展,村集體這樣的組織性質(zhì)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求,需要將政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等職能一一分離。因此,村集體的股份制改造實(shí)際上是將其中的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了分離,社區(qū)制則是將其中的政治職能進(jìn)行了分離,社會(huì)職能則由社保體系予以承接。由此可以判斷說(shuō),通過(guò)股份制對(duì)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改造和明晰,將成為未來(lái)一個(gè)重要的方向和趨勢(shì)。

　　私有化不一定能帶來(lái)農(nóng)民收入和土地利用效率的提高,農(nóng)業(yè)用地也不會(huì)大規(guī)模轉(zhuǎn)化為建設(shè)性用地

　　在中國(guó)土地改革的方向中總有人主張土地私有化,認(rèn)為私有化能夠解決目前中國(guó)三農(nóng)面臨的問(wèn)題。但事實(shí)果真如此嗎?

　　首先,私有化能帶給農(nóng)民什么?假設(shè)按照私有化的方案,將目前農(nóng)民分散擁有的承包地和宅基地全部分配給他們,那么就能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平的提高和財(cái)產(chǎn)水平的提高嗎?財(cái)產(chǎn)保護(hù)水平的提高與產(chǎn)權(quán)權(quán)能有關(guān),但更與司法體制的公正性和執(zhí)行力有關(guān)。并且農(nóng)民分散持有一小塊農(nóng)地,即使有著完善的市場(chǎng),進(jìn)行出讓、抵押和擔(dān)保又能夠得到多少價(jià)值?就中國(guó)土地利用的趨勢(shì)來(lái)看,絕大多數(shù)農(nóng)地依然要保持農(nóng)業(yè)使用的狀態(tài),分散且小塊的土地在農(nóng)業(yè)使用狀態(tài)下所能夠得到的價(jià)值較為有限,私有化難以為農(nóng)民帶來(lái)多大的利益；其次,私有化也難以有助于土地利用效率的提高。小塊分散持有不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和非農(nóng)使用的順利推進(jìn),更難以為失去土地的農(nóng)民提供后續(xù)的保障支持,而這種保障支持只有在集體所有的產(chǎn)權(quán)格局下才能產(chǎn)生和形成。

　　十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)�！蹦敲�,這是否意味著農(nóng)地可以大規(guī)模進(jìn)行建設(shè)性使用、轉(zhuǎn)讓呢?顯然不是像有些觀點(diǎn)認(rèn)為的那樣,農(nóng)地將從此可以大規(guī)模進(jìn)行非農(nóng)使用。首先,報(bào)告已經(jīng)明確了,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的前提是,必須符合規(guī)劃和用途管制。其次,報(bào)告強(qiáng)調(diào)的是只有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以進(jìn)入市場(chǎng),而不是農(nóng)業(yè)用地。在糧食安全的硬約束下,中國(guó)必須保持18億畝耕地的基本規(guī)模,因此農(nóng)地用途的管制只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格,農(nóng)業(yè)用地今后將更為嚴(yán)格地禁止因?yàn)榻?jīng)營(yíng)主體的改變而改變土地用途。第三,農(nóng)村的宅基地存量規(guī)模較大,經(jīng)過(guò)整理置換基本上能夠保障城鎮(zhèn)化新生的用地需求。目前全國(guó)的農(nóng)村宅基地總面積約為16.8萬(wàn)平方公里,這些土地存在著較為明顯的浪費(fèi)、閑置現(xiàn)象。近些年新農(nóng)村建設(shè)中的合村并居建設(shè),達(dá)到了較為有效的集約利用農(nóng)村建設(shè)性用地的目的。宅基地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地,盡管還不屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,但經(jīng)過(guò)整理和轉(zhuǎn)化能夠?yàn)槌擎?zhèn)化用地和工業(yè)化用地提供很大的空間,這樣就沒(méi)有必要將農(nóng)業(yè)用途的土地再轉(zhuǎn)化成建設(shè)性用地。因此,今后大規(guī)模的將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)性用地的必要性和可能性較小。

　　(作者系山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng))