預(yù)算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。修改后的新預(yù)算法，是黨的十八屆三中全會以后全國人大常委會通過的一部對推動全面深化改革進(jìn)程具有全局性影響的重要法律案，是落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會決定要求的重大舉措，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的迫切需要，是加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督、推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)的必然要求，對于推動財(cái)稅體制改革在法治框架內(nèi)順利進(jìn)行、堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

　　審查批準(zhǔn)預(yù)算決算和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行是憲法和預(yù)算法等法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。新預(yù)算法體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督的要求，對預(yù)算決算審查監(jiān)督的范圍、審查的程序和重點(diǎn)內(nèi)容、監(jiān)督的主體和責(zé)任、建立問責(zé)機(jī)制等，都作出了新規(guī)定，提出了新要求，使人大預(yù)算審查監(jiān)督制度更加規(guī)范和完善。

　　一、擴(kuò)展和規(guī)范預(yù)算決算審查監(jiān)督范圍，為實(shí)現(xiàn)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督提供了法制保障

　　明確預(yù)算決算審查監(jiān)督的范圍是預(yù)算法需要解決的重要問題。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”，黨的十八大報告進(jìn)一步提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。新預(yù)算法充分體現(xiàn)了黨中央的要求，明確規(guī)定政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。在法律層面進(jìn)一步明確了預(yù)算完整性原則，通過完整的預(yù)算決算全面反映政府和公共部門的活動，并實(shí)行對政府全口徑預(yù)算決算的審查與監(jiān)督。同時，新預(yù)算法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國國情，進(jìn)一步明確目前我國政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，確立了政府預(yù)算體系，并對四本預(yù)算的概念、編制原則和相互關(guān)系作出了規(guī)定。

　　二、完善初步審查制度，為人民代表大會及其常委會審查批準(zhǔn)全口徑預(yù)算決算奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

　　考慮到我國各級人民代表大會審查批準(zhǔn)預(yù)算的特點(diǎn)，初步審查作為一項(xiàng)重要的制度安排，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更為重要的基礎(chǔ)性作用。在對原預(yù)算法關(guān)于預(yù)算草案初步審查的規(guī)定、全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定對中央預(yù)算調(diào)整方案和中央決算草案的初步審查規(guī)定、監(jiān)督法關(guān)于預(yù)算調(diào)整方案初步審查的規(guī)定進(jìn)行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，新預(yù)算法對初步審查制度作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定。

　　第一，明確了初步審查范圍。主要包括預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案、決算草案。第二，明確了初步審查機(jī)構(gòu)。中央由全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的初步審查工作由人大有關(guān)專門委員會承擔(dān)，未設(shè)立專門委員會的設(shè)區(qū)的市、自治州人大，由常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見（在人民代表大會會議審查預(yù)算草案時，可以由臨時成立的專門委員會向大會主席團(tuán)提出審查結(jié)果報告）；縣級由人大常委會對預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查，由有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對本級預(yù)算調(diào)整初步方案和本級決算草案研究提出意見。第三，明確了初步審查的時間。中央預(yù)算草案初步方案和縣級以上地方預(yù)算草案初步方案應(yīng)當(dāng)分別在人民代表大會會議召開的45日前、30日前，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查；縣級以上各級預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案應(yīng)當(dāng)在常委會會議召開的30日前，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步審查。第四，確立了提出初步審查意見及其反饋制度。規(guī)定人大初步審查后要提出初步審查意見；對初步審查意見和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出的意見，本級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時反饋處理情況；初步審查意見和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出的意見以及本級政府財(cái)政部門反饋的處理情況報告應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級人大代表。

　　三、明確對預(yù)算決算草案重點(diǎn)審查的內(nèi)容，為推進(jìn)對政府全口徑預(yù)算決算的實(shí)質(zhì)性審查提供了實(shí)現(xiàn)路徑

　　如何實(shí)現(xiàn)對預(yù)算決算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，是各級人大努力探索和著力解決的問題。新預(yù)算法通過明確預(yù)算決算草案的重點(diǎn)審查內(nèi)容，為推進(jìn)實(shí)質(zhì)性審查提供了實(shí)現(xiàn)路徑。新預(yù)算法規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告，重點(diǎn)審查以下八個方面的內(nèi)容：上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級人民代表大會預(yù)算決議的要求；預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定；預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法關(guān)于細(xì)化的規(guī)定；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源；與預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說明是否清晰。同時，新預(yù)算法還明確規(guī)定了預(yù)算審查結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)包括的四個方面的內(nèi)容：對上一年度預(yù)算執(zhí)行和落實(shí)本級人民代表大會預(yù)算決議的情況作出評價；對本年度預(yù)算草案是否符合本法的規(guī)定，是否可行作出評價；對本級人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算報告提出建議；對執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議。

　　對決算草案進(jìn)行審查時，重點(diǎn)審查以下十二個方面的內(nèi)容：預(yù)算收入情況；支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績效情況；結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況；資金結(jié)余情況；本級預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行情況；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況；經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況；本級預(yù)算周轉(zhuǎn)金規(guī)模和使用情況；本級預(yù)備費(fèi)使用情況；超收收入安排情況，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況；本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算決議落實(shí)情況；其他與決算有關(guān)的重要情況。

　　四、拓展預(yù)算執(zhí)行中需要人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整等事項(xiàng)范圍，為加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整和地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督提供了有力約束

　　新預(yù)算法再次明確，經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整；各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。同時，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，進(jìn)一步拓展了預(yù)算執(zhí)行中須經(jīng)人大審查批準(zhǔn)事項(xiàng)的范圍，主要體現(xiàn)在加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整和地方政府舉借債務(wù)審查監(jiān)督等方面。

　　原預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算調(diào)整情形，僅指原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入，或者舉借債務(wù)數(shù)額增加的部分變更。這種規(guī)定過于寬松，也不明確，導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行中的隨意性比較突出。新預(yù)算法拓展了需要報人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整情形，即：需要增加或者減少預(yù)算總支出的；需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。對于需要人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整，采取列舉的方法，既拓展了范圍，又明確具體，有利于嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，依法調(diào)整預(yù)算。對不屬于預(yù)算調(diào)整的地方各級政府因上級增加不需要本級提供配套資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化的特殊情形，也應(yīng)向同級人大報告。

　　新預(yù)算法允許經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以舉借債務(wù)，但對地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定更加規(guī)范、更加嚴(yán)格。在審查批準(zhǔn)方面，規(guī)定舉借債務(wù)的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人大常委會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。對于省、自治區(qū)、直轄市一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，省、自治區(qū)、直轄市政府，報本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以增列赤字，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

　　五、豐富和細(xì)化了預(yù)算決算監(jiān)督的具體規(guī)定，為增強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的監(jiān)督實(shí)效創(chuàng)造了條件

　　人大除了對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督之外，實(shí)際上還承擔(dān)著對預(yù)算法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督和保證預(yù)算法律實(shí)施的職責(zé)。新預(yù)算法進(jìn)一步明確了細(xì)化預(yù)算編制、嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行等方面的具體要求，有利于實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)、全過程監(jiān)督，為增強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的監(jiān)督實(shí)效創(chuàng)造了條件。

　　新預(yù)算法明確了對報送人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算決算草案的細(xì)化要求。預(yù)算決算草案是政府預(yù)算決算編制結(jié)果的體現(xiàn)，是人大審查監(jiān)督的基礎(chǔ)，草案不夠細(xì)化，代表很難看懂，直接影響審查監(jiān)督質(zhì)量。為解決預(yù)算決算草案細(xì)化問題，新預(yù)算法作了如下規(guī)定：各級預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制；報送人大審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案，本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款；決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出，一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款；一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。

　　新預(yù)算法還進(jìn)一步完善了關(guān)于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定。監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，是憲法賦予人大常委會的一項(xiàng)重要職責(zé)，是增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督實(shí)效的重要環(huán)節(jié)。為切實(shí)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新預(yù)算法進(jìn)一步充實(shí)了以下相關(guān)規(guī)定：一是增加對預(yù)算批準(zhǔn)前政府安排支出的監(jiān)督，要求對按照法律規(guī)定在預(yù)算批準(zhǔn)前安排的支出情況在預(yù)算草案的報告中作出說明；二是特定事項(xiàng)按照國務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會報告；三是完善對決算的監(jiān)督，財(cái)政部門編制的決算草案應(yīng)經(jīng)本級審計(jì)部門審計(jì)后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)；四是編制政府綜合財(cái)務(wù)報告報送備案。各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報告，報告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，報本級人大常委會備案。

　　六、增加發(fā)揮人大代表和社會公眾在預(yù)算審查監(jiān)督中作用的規(guī)定，為健全民主制度、擴(kuò)大公民有序政治參與提供了實(shí)現(xiàn)途徑

　　黨的十八屆三中全會決定明確提出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。為強(qiáng)化人大特別是基層人大的預(yù)算審查監(jiān)督工作，充分發(fā)揮人大代表特別是基層人大代表在預(yù)算審查中的作用和聯(lián)系選民的優(yōu)勢，擴(kuò)大社會公眾對預(yù)算活動的參與，新預(yù)算法規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上各級人大有關(guān)專門委員會對預(yù)算草案初步方案進(jìn)行初步審查、常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見時，應(yīng)當(dāng)邀請本級人大代表參加；縣、鄉(xiāng)級人大舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采取多種形式，組織本級人大代表，聽取選民和社會各界的意見。同時，隨著預(yù)算公開透明的推進(jìn)，社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督也應(yīng)有法律保障，新預(yù)算法規(guī)定，公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，任何單位和個人不得壓制和打擊報復(fù)檢舉人、控告人。

　　（作者為全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任）