抓住全面深化改革的“牛鼻子”

　　張卓元

　　全面深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。當(dāng)前和今后一個時期，要抓住政府改革這個“牛鼻子”，把各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革帶動起來，形成推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的合力，切實(shí)做到以改革促轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)和促經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

　　黨的十八大報告明確指出，深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。這是一個十分重要的判斷，為我國今后加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式指明了方向和路徑。深化改革包括的范圍很廣，其中深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政府改革對推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的意義和作用是我們著重討論的幾個問題。黨的十八大報告說，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。過去我們一直在說國有企業(yè)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，“十一五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。我體會，這里說的行政管理體制改革，最主要的是政府改革，是政府職能的轉(zhuǎn)換。多年的實(shí)踐證明，要推動經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要害在于加快行政管理體制改革，加快政府改革，使政府真正履行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境和社會管理職能，而不只是深化國有企業(yè)改革。也就是說，中國改革開放建設(shè)發(fā)展的實(shí)踐，已開始把政府改革推到了改革的最前列。

　　推進(jìn)政府改革，處理好政府和市場的關(guān)系，其要點(diǎn)還是黨的十八屆三中全會提出的，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。也就是說，要解決政府“越位”、“錯位”、“缺位”特別是其中的“越位”問題，真正做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，盡可能減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，搞好市場監(jiān)管，從全能型政府向服務(wù)型和法治型政府轉(zhuǎn)變。

　　首先，政府應(yīng)當(dāng)從介入過深的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步退出，不再充當(dāng)資源配置主角。由于我國長時期都以GDP增速作為地方政府官員政績大小的主要考核指標(biāo)，而政府官員實(shí)行任期制，一般五年一任期，不少官員為了追逐千秋業(yè)績，都全力以赴使任期內(nèi)GDP增速最大化，往往運(yùn)用手中權(quán)力搞粗放擴(kuò)張，拼資源，拼環(huán)境，因?yàn)榇址艛U(kuò)張最能短期見成效出政績。我國一些高耗能產(chǎn)業(yè)已經(jīng)過剩，但是至今仍有一些資源比較豐富的地區(qū)繼續(xù)發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，一些地方政府擅自降低能源價格如電價和稅收優(yōu)惠鼓勵這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成不平等競爭格局，致使產(chǎn)能過剩問題加劇，而作為約束性指標(biāo)的能耗降低指標(biāo)則連年沒有完成計(jì)劃。所以，要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變政府職能，政府不再以主力運(yùn)動員身份參與市場競爭，不再帶頭搞粗放擴(kuò)張，不顧后果地追求短期GDP最快增速。

　　其次，政府履行經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)主要搞好宏觀調(diào)控或貫徹中央政府宏觀調(diào)控舉措，為社會經(jīng)濟(jì)活動提供良好的穩(wěn)定的環(huán)境，基本上不干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，真正實(shí)行政企分開。凡是市場能做且有效率的事，就應(yīng)放手讓市場去做，包括取消各種各樣的行政壟斷讓非公有制經(jīng)濟(jì)能夠平等地進(jìn)入市場和參與市場競爭，政府主要是制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則并認(rèn)真進(jìn)行監(jiān)管，不必替企業(yè)進(jìn)行微觀決策，不必事事審批。審批過多過濫往往扼殺創(chuàng)新活動，降低微觀經(jīng)濟(jì)活動效率。但是，減少審批會直接影響那些有審批權(quán)力的官員的利益，因而常受到他們的強(qiáng)烈反對。至今仍有一些競爭性項(xiàng)目還需層層審批歷時數(shù)月甚至一年多才能立項(xiàng)，而且?guī)缀趺看螌徟家埑运投Y，花費(fèi)多多。這說明我國的商業(yè)環(huán)境仍需大力改進(jìn)，政府的服務(wù)意識和職能仍需大大增強(qiáng)。

　　第三，財(cái)政要加快向公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。財(cái)政轉(zhuǎn)型看起來屬于財(cái)政體制改革，實(shí)際上是政府改革的一個重要內(nèi)容。如果政府是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，那么財(cái)政必然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政，財(cái)政支出盡量用于搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)�，F(xiàn)在政府要向服務(wù)型轉(zhuǎn)軌，財(cái)政自然要跟著向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)軌。我國財(cái)政用于公共服務(wù)的支出占財(cái)政總支出的比例一直嚴(yán)重偏低，離公共服務(wù)型財(cái)政的要求很遠(yuǎn)。比如，2008年，中國醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政支出比重為4.4%，社會保障與就業(yè)服務(wù)支出占財(cái)政支出比重為10.9%，兩項(xiàng)合計(jì)為15.3%，比人均GDP為3000至6000美元階段國家平均31%左右的水平，低了一半多。2012年，情況并未有多少好轉(zhuǎn)，當(dāng)年我國醫(yī)療衛(wèi)生支出和社會保障與就業(yè)服務(wù)支出占財(cái)政支出比重只占15.7%，仍然比發(fā)展程度大體相同的國家低一半。還要看到，我國嚴(yán)重偏低的公共服務(wù)支出，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不合理，大體上用于城市的比用于農(nóng)村的多得多。近兩年財(cái)政支出逆向調(diào)節(jié)情況有所轉(zhuǎn)變，但離合理目標(biāo)還較遠(yuǎn)。這說明，我國向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)型的任務(wù)還非常繁重。而只有實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型，財(cái)政支出大力向民生傾斜，向低收入群體傾斜，占的比重有大幅度提高，才有可能逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在某種程度上可以說，財(cái)政轉(zhuǎn)型是政府轉(zhuǎn)型的一個重要標(biāo)志。

　　第四，政府減少對價格特別是生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格的管制。中國粗放型增長方式之所以很難轉(zhuǎn)變，重要原因是由于我國生產(chǎn)要素如土地、資本和一些重要資源產(chǎn)品價格受政府控制，長期偏低或嚴(yán)重偏低，容易出現(xiàn)濫用和浪費(fèi)，效率較低。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須改變這種情況，不能任意用行政手段人為地壓低土地和資本的價格，同時要使資源產(chǎn)品價格能很好地反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。在制定我國“十一五”規(guī)劃時，世界銀行曾提供報告指出，根據(jù)他們的調(diào)研，能源的節(jié)約，一半以上的因素在于能源價格的提高。因此，要節(jié)約和集約使用能源資源，提高效率，就要充分運(yùn)用市場機(jī)制，通過價格杠桿即提高能源資源的價格至合理水平。這就需要政府放松或減少對生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格的管制，理順?biāo)鼈兊膬r格，用經(jīng)濟(jì)手段促使各經(jīng)濟(jì)主體節(jié)約集約使用資源，從而推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會建設(shè)。當(dāng)前，我國物價基本穩(wěn)定，居民消費(fèi)價格指數(shù)上漲率比較低，正是推進(jìn)生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格改革的好時機(jī)，應(yīng)抓緊推進(jìn)這一重要領(lǐng)域改革，從而在推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上取得實(shí)效。

　　第五，深化收入分配制度改革。我國收入分配存在不合理現(xiàn)象，不斷做大的“蛋糕”沒有切好、分配好，居民收入差距過大，已成為各界共識。由于居民消費(fèi)支出在GDP中比重在進(jìn)入新世紀(jì)以后連年下降，致使消費(fèi)需求不足，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用減弱，經(jīng)濟(jì)增長過分倚重投資和出口，影響了經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。勞動報酬占GDP的比重太低且在下降，這種情況，不利于勞動者素質(zhì)與技能的提高，從而不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。居民收入差距過大，使大量低收入群體不能很好地分享到改革發(fā)展成果，影響他們積極性的發(fā)揮，也不利于更好地促進(jìn)社會和諧和穩(wěn)定。因此，需要更多地在深化收入分配制度改革上下功夫。

　　總之，抓住政府改革這個“牛鼻子”，就能把各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革帶動起來，形成推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變合力，切實(shí)以改革促轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)和促經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。