教育治理體系不順暢的原因何在

　　在縱向權(quán)力劃分上，中央對(duì)地方的放權(quán)、地方政府對(duì)學(xué)校的放權(quán)不夠。從橫向配置而言，教育行政部門有事權(quán)，但是財(cái)權(quán)、人權(quán)相對(duì)不夠，制約了教育的改革

　　教育治理體系緣何不順暢？

　　張志勇曾經(jīng)研究過西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共治理的演進(jìn)過程。“可以說，在公共服務(wù)體系建立的過程中，許多國(guó)家都有一個(gè)伴隨公共財(cái)政及其公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施導(dǎo)致公共權(quán)力從擴(kuò)張走向限制的過程�！睆堉居抡f。

　　“教育行政權(quán)力的配置包括兩個(gè)方向，縱向配置和橫向配置�？v向配置是指不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力劃分，以及教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)校之間的權(quán)力劃分。橫向配置指教育行政部門與相同層級(jí)行政部門之間的權(quán)力劃分�！瘪液陠⒄f，“在縱向權(quán)力劃分上，權(quán)力下放不夠，中央對(duì)地方的放權(quán)、地方政府對(duì)學(xué)校的放權(quán)不夠，所以抑制了活力。從橫向配置而言，教育行政部門有事權(quán)，但是財(cái)權(quán)、人權(quán)相對(duì)不夠，制約了教育的改革�！�

　　“教育管理有三個(gè)層面，一是老師怎么管學(xué)生，二是政府怎么管學(xué)校，三是誰管政府。現(xiàn)在的問題是學(xué)校對(duì)老師管得挺死，政府對(duì)學(xué)校管得挺死，但誰來管政府這是一個(gè)問題，實(shí)際上行政權(quán)力有自我膨脹的趨勢(shì)，而且這種行政權(quán)力擴(kuò)張?jiān)跉v史上有一定的必然性，與此相伴而生的是行政越權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政相對(duì)方的權(quán)利受到一定的侵害，從而阻礙教育發(fā)展，損害教育公共利益，侵害公民和學(xué)校權(quán)益�！瘪液陠⒄f。

　　“我們現(xiàn)在講要建立一種治理體系，要提高治理能力，主要目標(biāo)還是形成一個(gè)政府宏觀調(diào)控、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)積極參與的現(xiàn)代教育體系，但事實(shí)上，社會(huì)力量基本被排除在決策和管理之外。我們主要是為社會(huì)培養(yǎng)人才，但我們從來不直接聽取社會(huì)的意見，這樣我們是不能夠培養(yǎng)出數(shù)量、質(zhì)量都符合要求的高水平人才的。”北京師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究院院長(zhǎng)劉寶存認(rèn)為，教育治理體系存在問題和缺乏社會(huì)參與也有諸多關(guān)系。

　　劉寶存曾在芬蘭申請(qǐng)課題，“我們?cè)谏暾?qǐng)的時(shí)候有一個(gè)要求很有意思，高校管理方面的課題必須要企業(yè)人員參加。在歐美國(guó)家的教育領(lǐng)域，社會(huì)參與度都非常高，一些專業(yè)委員會(huì)、聯(lián)合會(huì)、基金會(huì)常常會(huì)發(fā)揮很大的作用，這種中介組織通過資助、研究、評(píng)估、咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督影響教育管理，這個(gè)作用是很大的。但是我國(guó)基本上沒有�！眲毚嬲f。

　　石中英則認(rèn)為，這與長(zhǎng)期以來改革的積弊也有著莫大的關(guān)系�！�30多年來，改革自上而下，越往省級(jí)部門、縣市部門以及具體的學(xué)校，改革的自主性、積極性、主動(dòng)性越弱，形成了下級(jí)部門改革中等待觀望的普遍心態(tài)，降低了基層改革的活力。實(shí)際上，各個(gè)領(lǐng)域的問題都出在基層，對(duì)問題最敏感的也是基層一線的同志，他們解決問題的心情也最急迫，他們應(yīng)當(dāng)是改革的主體，有改革的話語權(quán)。要激發(fā)基層的改革活力，整合社會(huì)各方面的力量來推進(jìn)教育改革，都迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)教育管理模式，建立現(xiàn)代教育治理體系。建設(shè)教育治理體系、提升教育治理能力的根本任務(wù)是要釋放基層改革活力。”石中英說。

　　如何實(shí)現(xiàn)教育治理體系現(xiàn)代化

　　必須采取“確權(quán)”、“分權(quán)”、“放權(quán)”和“讓權(quán)”等四個(gè)重大舉措，科學(xué)配置教育行政權(quán)力，建立完整的公共教育權(quán)力制衡機(jī)制

　　遏制政府教育職能部門公共權(quán)力的不斷擴(kuò)張，建立權(quán)力邊界清晰、權(quán)責(zé)匹配、相互制約、執(zhí)行有力、接受監(jiān)督的國(guó)家公共教育行政權(quán)力配置機(jī)制，多位專家表示，這是建立現(xiàn)代教育治理體系的關(guān)鍵所在。

　　“要全面推進(jìn)我國(guó)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須采取‘確權(quán)’、‘分權(quán)’、‘放權(quán)’和‘讓權(quán)’等四個(gè)重大舉措，科學(xué)配置教育行政權(quán)力，建立完整的公共教育權(quán)力制衡機(jī)制�！睆堉居抡f。

　　“‘確權(quán)’即確定教育行政權(quán)力歸屬，改變多頭管理導(dǎo)致互相扯皮、管理效能低下的局面。這主要表現(xiàn)在職業(yè)教育管理、民辦教育管理和校外機(jī)構(gòu)管理方面。建議將勞動(dòng)人事部門管理的技工教育、技師教育交教育行政部門管理，由教育部門統(tǒng)籌管理整個(gè)職業(yè)教育。勞動(dòng)人事部門主要負(fù)責(zé)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格實(shí)施職業(yè)資格制度。另外，要將民辦教育機(jī)構(gòu)和校外教育機(jī)構(gòu)的資格準(zhǔn)入交給教育行政部門統(tǒng)籌管理�！睆堉居抡f。

　　對(duì)于教育、編制、人事部門管理權(quán)限相互交叉、邊界模糊現(xiàn)象，張志勇提出，要盡快“分權(quán)”。張志勇建議，在教育人事權(quán)力配置方面，國(guó)家必須厘清各自權(quán)力邊界，將教師招聘權(quán)和職務(wù)（職稱）評(píng)審權(quán)還給縣級(jí)教育行政部門。在教育財(cái)政權(quán)力配置方面，要與教育、財(cái)政等相關(guān)政府職能部門建立權(quán)力清晰、權(quán)責(zé)明確、分權(quán)與制衡相統(tǒng)一的教育財(cái)政管理體制。

　　在“放權(quán)”方面，張志勇認(rèn)為，加快教育管理職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)，向地方政府和學(xué)校放權(quán)，是激活地方政府和學(xué)校辦學(xué)活力的關(guān)鍵。一方面，中央政府要向省級(jí)政府下放地方教育的統(tǒng)籌權(quán)，包括教育管理職能的調(diào)整，教育事業(yè)的規(guī)劃等；下放高等教育的統(tǒng)籌權(quán)，包括高等學(xué)校的設(shè)立權(quán)、高等學(xué)校招生考試改革權(quán)等；下放統(tǒng)籌推進(jìn)教育改革的自主權(quán)，包括符合國(guó)家法規(guī)和中央政策的各項(xiàng)教育改革試點(diǎn)。另一方面，各級(jí)政府要向?qū)W校放權(quán)，關(guān)鍵是要依法確保各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，包括人事管理自主權(quán)、自主招生權(quán)、財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)和合法募集的教育經(jīng)費(fèi)的自主使用權(quán)等。

　　“在歸還學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，學(xué)校和學(xué)院也必須完善內(nèi)部治理機(jī)制�！笔杏⒄f，從高校而言，學(xué)校要為學(xué)院發(fā)展服務(wù)，要建立學(xué)術(shù)委員會(huì)，確定以學(xué)術(shù)權(quán)力為軸心，同時(shí)要用好教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)議等民主管理的平臺(tái)，才能激發(fā)基層創(chuàng)造改革的活力，促進(jìn)中國(guó)大學(xué)的內(nèi)涵式發(fā)展。

　　對(duì)于一所中學(xué)來說，郭涵認(rèn)為，學(xué)校要提高治理能力主要應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著力：第一要全面、準(zhǔn)確理解改革的任務(wù)，自覺地運(yùn)用辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、戰(zhàn)略思維、底線思維來思考問題、謀劃思路、改進(jìn)工作，要進(jìn)行綜合改革，不能顧此失彼、跑偏走樣，也不能斷章取義、生搬硬套。要給學(xué)校一定的自主權(quán)，要明確學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)。第二要廣泛凝聚共識(shí)，有所擔(dān)當(dāng)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)都在不斷加大。過去合理的做法，現(xiàn)在可能不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要了。以前長(zhǎng)期有效的，可能現(xiàn)在失靈了。要建設(shè)學(xué)習(xí)型學(xué)校，解放思想，增強(qiáng)改革的信心，形成改革合力。第三要協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，在教育內(nèi)部，統(tǒng)籌推進(jìn)課程、教學(xué)、考試招生制度改革等，從人民群眾和廣大師生最期盼的事項(xiàng)改起，從各個(gè)部門、社會(huì)各界、師生員工形成共識(shí)的環(huán)節(jié)改起，促公平、抓改革，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。

　　北京中關(guān)村第一小學(xué)校長(zhǎng)劉暢也認(rèn)為，在政府放權(quán)的同時(shí)，學(xué)校也應(yīng)加快完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，要從管理走向引領(lǐng)，從標(biāo)準(zhǔn)走向個(gè)性，從制度走向文化，從行政走向?qū)W術(shù)，從資源走向開放�！耙环矫妫ぐl(fā)教師的生命自覺，把各種教學(xué)自主權(quán)還給教師；另一方面，要激發(fā)學(xué)生的積極性，讓學(xué)生主動(dòng)參與學(xué)校事務(wù)。此外，要帶動(dòng)家長(zhǎng)、社區(qū)一起參與學(xué)校的教育活動(dòng)，構(gòu)建起一個(gè)全方位的立體教育環(huán)境�！�

　　“讓權(quán)”，即改變政府及其教育行政部門集權(quán)管理教育的局面，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)包括社會(huì)組織和公民個(gè)人參與教育管理、學(xué)校管理的積極性。張志勇說：“一是向社會(huì)組織讓權(quán)，各級(jí)政府可以把各種決策、專業(yè)管理、質(zhì)量管理、教育改革項(xiàng)目等委托給具有資質(zhì)的教育專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會(huì)。二是向社會(huì)讓權(quán)，讓作為教育利益相關(guān)方的廣大人民群眾參與各級(jí)各類教育的決策、監(jiān)督和管理�！�

　　“現(xiàn)在最重要的是調(diào)整政府的角色定位，改變政府的管理方式。要建立委員會(huì)制來吸收社會(huì)力量參與教育決策和教育內(nèi)部管理。要真正建立和發(fā)展一批中介機(jī)構(gòu)，特別是學(xué)術(shù)性的專業(yè)組織來參與教育的管理。要通過完善立法和學(xué)校的章程來完善學(xué)校制度。還要進(jìn)一步推進(jìn)信息公開�！眲毚嬲f。

　　“此外，要通過一定的手段對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格制約。”褚宏啟說，第一要通過實(shí)體立法限制教育行政權(quán)力，政府依然需要對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)控，但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)服務(wù)和支持，強(qiáng)調(diào)間接管理、宏觀管理。第二要進(jìn)行程序立法，通過信息公開、行政復(fù)議、行政訴訟、行政申訴等手段限制政府權(quán)力。第三要實(shí)行行政問責(zé)，三者合一能讓權(quán)力既發(fā)揮重要作用，同時(shí)又受到一定制約，這才是現(xiàn)代教育治理體系的特點(diǎn)。