立法是文明社會的一項標志。我國古代每屆新朝伊始，都要致力于本朝的立法及法規(guī)修訂。有清一代，不僅效仿前朝進行立法，而且有所創(chuàng)新，既有案又有例。除了按照常規(guī)修訂大清律、大清會典、清三通（指《清朝文獻通考》、《清朝通典》、《清朝通志》）等刑事和行政法規(guī)外，還修訂了眾多則例，如吏部則例、戶部則例、兵部則例、工部則例、理藩院則例、處分則例等。由于每隔十年左右就續(xù)修一次，繼而出現(xiàn)了越修越多、越修越繁的情況。這些紛亂如麻的條例，嚴重影響了清朝的行政運轉(zhuǎn)。

　　第一，條例繁密造成政務(wù)僵化及官員怠政。制定條例，本來是為了使官員行政有法可依，有例可據(jù)。但條例過度繁密，又會在一定程度上束縛官員手腳。到了乾隆朝，條例繁密對政務(wù)之消極影響，不僅未能轉(zhuǎn)輕，反而越發(fā)加重。中央各部院在辦理政務(wù)過程中“唯以例案為憑”，對地方上報事件，不考慮具體差異和實際情況，造成政務(wù)僵化，問題叢出。在各直省府州縣的日常政務(wù)活動中，很多衙署官員為例案繁密所困，出現(xiàn)了官不習(xí)例而畏懼政事，由畏懼進而懈怠政事的情況。

　　第二，條例繁密造成衙署吏胥舞弊徇私。嘉道年間官員梁章鉅曾言：“古來政之弊也，不徒弊于疏略，抑且弊于繁密。處分重，則人思規(guī)避，而巧宦生矣。條例多，則法可游移，而舞文作矣�！保ā锻蒜蛛S筆·政事》）在清代，從中央各部院到地方各直省的政務(wù)活動，對相關(guān)條例的引用，基本都掌握在中央六部書吏和地方六房吏胥手中，堂司官員和府州縣正印官只負責(zé)最后的裁決。大大小小的吏胥具體掌管條例的引用，權(quán)力極大，如康熙朝就出現(xiàn)了“則例紛紜，權(quán)總歸于胥吏”的情況。而且，朝廷所定條例越是紛繁，在斷案時，便越有利于吏胥隨心所欲，任意引用，即所謂“欲輕則有輕條，欲重則有重擬”（李之芳《請除無益條例疏》）。例如，官員違限一事，涉及的相關(guān)處分條例有計月降調(diào)、怠緩遲延、慢上誤公、置若罔聞之例等四條。這四條涉及的處分輕重截然不同，究竟應(yīng)引用何條，重處還是輕處，則取決于具體辦案的吏胥。于是，官員的仕途生涯也就取決于這些吏胥的選擇了。而此時的吏胥，總是借機巧立名目，高下其手，以行其私，諸如此類的情況不勝枚舉，形成了官場中的潛規(guī)則。

　　第三，處分條例繁密，造成處分機構(gòu)任務(wù)繁重，容易出現(xiàn)失誤。由于處分條例繁密，一方面，部門司官難以記其全部，對官員的考核只能蒙混而過，不當之處甚多；另一方面，吏部考功司和兵部職方司的工作量倍增，其政務(wù)在當時“號為最煩”。以吏部為例，考功司之堂司官員雖貴為高官，每天要處理的處分事項卻十分繁瑣。這包括中上級官員每十日一次、基層官員每月一次的匯題處分，以及有關(guān)經(jīng)濟的處分總題等。不同類型的匯題、總題，都要涉及各省數(shù)量不等的處分案件。此外，還有中央戶、刑、兵、工等各部院隨時交辦的對承追錢糧未完、承緝盜案未完的官員議處事項。對于這些事項，吏部雖然可以并為四五案或二三案同時匯報，但即便如此，一年下來，仍然不少于六七百疏。再加上督撫原題的處分，一年或至八九百疏，考功司的章奏之煩于此可見。在如此繁忙的情況下，考功司、職方司能否公允地引用復(fù)雜的處分條例，及時處理好每一起案件，就成為一個容易讓人質(zhì)疑的問題了。

　　第四，處分條例繁密，造成官員違紀違制處分頻繁。條例繁密，不僅給中央和地方政務(wù)帶來許多不便，對于官員本人也造成很大影響。清代對官員的處分，分為罰俸、降級和革職等。如官員被罰俸、降俸、停俸，則意味著他的生計問題難以解決。如官員所受處分累積達十案以上，他的升遷就要暫停，仕途將受影響。由于處分條例繁密，官員被罰俸和降級的頻率很高。據(jù)史料記載，清代州縣官員中有剛上任才一兩年、兩三年，而罰俸處分卻已達五六年甚至十余年、二十余年的。更有甚者，有官員為官數(shù)十年竟未沾朝廷尺祿。這些頻繁的處分，有的是正確的，有的則純屬條例繁密所致。官員無論盡職與否，都是處分連連，于是不少人便轉(zhuǎn)而抱著多一事不如少一事的態(tài)度進行規(guī)避，如徐繼畬所說：“[朝廷]議處愈增愈密，[官員]規(guī)避亦愈出愈奇，彼此相遁，上下相詭�！�

　　清廷重視編訂行政法規(guī)，目的是要提高統(tǒng)治效能，使國家機器更加嚴密。但在此過程中，卻出現(xiàn)了條例繁密等問題，反而造成行政機能僵化，官員唯按例規(guī)辦事，缺乏應(yīng)變創(chuàng)造能力。雖然各朝對此有所調(diào)整，但治標不治本，終清之世，條例繁密一直是困擾清廷治政的一個嚴重問題。

　�。ㄗ髡邽閮�(nèi)蒙古大學(xué)副教授）