2014年7月30日李克強總理主持召開了國務院常務會議，部署“做好農(nóng)民工服務工作，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；與此同時，國務院又發(fā)布了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。標志著中國戶籍制度改革已加快破冰，城鎮(zhèn)化進程將提速推進。農(nóng)民工市民化進程的推進，應抓住制度性機會，破除制度性障礙，進行制度、政策等系統(tǒng)創(chuàng)新。

　　農(nóng)民工市民化的制度機會

　　中國由于歷史因素，長期受傳統(tǒng)計劃體制及城鄉(xiāng)二元戶籍制度制約，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，其特點表現(xiàn)為“人的城鎮(zhèn)化”落后于“土地城鎮(zhèn)化”。不少農(nóng)民工雖已長期就業(yè)和居住在城鎮(zhèn)，并被統(tǒng)計為常住城鎮(zhèn)人口，但他們及隨遷家屬、子女卻未能在教育、就業(yè)、社保、住房等方面享有城鎮(zhèn)居民同等待遇，尚未真正落戶城鎮(zhèn)成為市民，導致“半市民化”、“偽城鎮(zhèn)化”。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。這36%的城鎮(zhèn)戶籍人口率與我國“新四化”要求存在較大差距，已影響到目前經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

　　黨中央、國務院在新的形勢下，創(chuàng)造性地提出“推進我國新型城鎮(zhèn)化”的重大戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，其以人為本，以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，首要任務是“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。當前乃至今后黨和政府正圍繞這一重點，進行一系列制度創(chuàng)新和制度安排，為農(nóng)民工市民化予以更多的制度性機會。

　　農(nóng)民工市民化的制度障礙

　　江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平位列全國前茅，新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步快速發(fā)展，特別在推進農(nóng)民工市民化方面也走在全國前列。近年來，江蘇省因地制宜積極推進農(nóng)民工綜合服務平臺建設(shè)，在轉(zhuǎn)移就業(yè)、職業(yè)培訓、社會保險、法律援助、子女教育、計劃生育、疾病防控、文化娛樂活動等方面為農(nóng)民工提供全方位服務，有效加快了江蘇農(nóng)民工市民化乃至新型城鎮(zhèn)化的進程。2013年江蘇省城鎮(zhèn)化率已達65%，比全國的53.7%高出10多個百分點；2013年江蘇省常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差6.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比全國36%高近20個百分點。但是，在加速推進農(nóng)民工市民化進程中，仍面臨諸多的問題和障礙：

　　第一，制度障礙。

　　在諸多的制約因素中，制度因素是最根本的障礙，而城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是其根源。傳統(tǒng)的計劃體制形成的“一個國家，兩種公民”的城鄉(xiāng)分割戶籍制度，造成了不同教育制度、就業(yè)制度、社保制度、公共服務制度的城鄉(xiāng)差距；還有城鄉(xiāng)不公正的收入分配制度也導致同工不同酬問題的普遍存在；此外，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也是農(nóng)民工市民化的羈絆。

　　第二，素質(zhì)障礙。

　　在我國，農(nóng)村教育水平明顯落后于城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體素質(zhì)偏低，職業(yè)技能水平不高。據(jù)統(tǒng)計，2012年我國農(nóng)民中文盲占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中/中專及以上文化程度占22.7%，遠不及城鎮(zhèn)，難與日益發(fā)展的現(xiàn)代化城市水平相配套。特別是當前我國轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，對專業(yè)技術(shù)人才需求大幅上升，而農(nóng)民工素質(zhì)及職業(yè)技術(shù)水平難以匹配，陷入“招工難、就業(yè)難”兩難困境。

　　第三，利益障礙。

　　我國現(xiàn)行戶籍制度中附著了太多的利益，明顯存在“功能超載”問題，如教育、就業(yè)、社保、住房等福利無一不與戶口直接掛鉤，可謂“牽一發(fā)而動全身”，這是正是戶籍改革總是舉步維艱的根本原因。

　　第四，成本障礙。

　　成本障礙大致可歸納為經(jīng)濟成本、心理成本、親情成本和風險成本等。但最重要也是最難的是，經(jīng)濟成本如何承擔？當前加快我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩大重點是：加大戶籍制度改革力度和實現(xiàn)基本公共服務均等化。而戶籍只是一個表象，實質(zhì)是基本公共服務均等化，實現(xiàn)社會的公平和正義。要推進農(nóng)民工市民化，必然要加大公共設(shè)施和服務的投入，勢必會給地方政府帶來較大的財政壓力。而地方政府財力支撐客觀不足，這也是地方政府不希望過多過快推進農(nóng)民工市民化的苦衷所在。

　　農(nóng)民工市民化的系統(tǒng)創(chuàng)新

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，即指從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，在經(jīng)歷職業(yè)轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)遷移的同時，獲得戶籍，轉(zhuǎn)換身份，平等享受城鎮(zhèn)居民同等的教育、就業(yè)、社保等各種福利和政治權(quán)利的過程。概括這個過程，大致包括四個方面內(nèi)容：“轉(zhuǎn)移就業(yè)—身份轉(zhuǎn)換—均享服務—文化交融”。而李克強總理在會議上提出“做好農(nóng)民工服務工作，有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的四大舉措，為我們指明努力方向。

　　一要“促進農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，為農(nóng)民工市民化打好安身基礎(chǔ)。

　　首先，加快“發(fā)展服務業(yè)和中小微企業(yè)，開發(fā)適合農(nóng)民工的就業(yè)崗位。”其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體化勞動力市場，完善就業(yè)和創(chuàng)業(yè)服務體系。“運用財政支持、創(chuàng)投引導、小額擔保、貸款和貼息、生產(chǎn)經(jīng)營場地等扶持政策，促進農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。”再次，加大對農(nóng)民工教育培訓力度，“實施職業(yè)技能提升計劃，……努力讓未升入普通高中、普通高校的農(nóng)村應屆畢業(yè)生都能接受職業(yè)教育�！钡谒�，切實維護農(nóng)民工勞動保障權(quán)益。“探索建立欠薪應急周轉(zhuǎn)金制度”：“落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬”：“暢通農(nóng)民工勞動爭議仲裁‘綠色通道’，提高仲裁效率�！�

　　二要加快戶籍制度改革，為農(nóng)民工市民化破除制度壁壘。

　　加大對傳統(tǒng)戶籍制度改革力度，破除阻礙農(nóng)民工市民化進程最大的制度障礙。盡快建立以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，即以合法穩(wěn)定職業(yè)和住所為主要依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍登記制度和居住證制度。健全人口信息管理制度，擴大基本公共服務覆蓋面，努力實現(xiàn)2020年1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其常住人口在城鎮(zhèn)落戶。當然，也應讓不同需求的農(nóng)民工有更多選擇，實現(xiàn)市民化路徑的多元化。

　　三要“深化基本公共服務供給制度改革”，為農(nóng)民工市民化提供公平服務。

　　如何盡快剝離依附在戶籍上的各種福利，實現(xiàn)基本公共服務均等化，是當前工作重心。而當前迫切需要為農(nóng)民工市民化提供主要的基本公共服務是：“公辦義務教育學校要對農(nóng)民工隨遷子女開放”：“將農(nóng)民工納入社區(qū)衛(wèi)生計生服務范圍”：“逐步將有意愿的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險”：“將住房保障和公積金制度實施范圍逐步擴大到農(nóng)民工”。

　　四要“加強對農(nóng)民工的公共文化服務”，為農(nóng)民工市民化構(gòu)建和諧家園。

　　為了讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“進得來、留得住、融得進”，各地政府還需進行政策創(chuàng)新和制度安排，為農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)營造良好的社會環(huán)境。在讓農(nóng)民工平等享受公共文化等基本服務，共享改革發(fā)展成果的同時，也注重提高農(nóng)民工文化素質(zhì)，使他們接受城市文明，轉(zhuǎn)變價值觀念，改變行為方式，增進與城鎮(zhèn)居民的彼此認同、相互接納、共同努力、構(gòu)建和諧。（作者為江蘇省委黨校經(jīng)濟學部教授）