漫畫：李楚翹

　　引子

　　在大家的印象之中，攤販和城管一直是冤家，打過不少次“游擊戰(zhàn)”，上演過許多恩怨情仇，暴力抗法與暴力執(zhí)法現(xiàn)象屢見不鮮。不過這一局面有望得到改變。7月初，廣東省人大常委會法制工作委員會公布《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例（草案修改征求意見稿）》，將通過政府劃定“合法擺攤區(qū)”的方式，允許路邊攤存在。條例規(guī)定，在不影響安全、交通、市容等情況下，在城市非主干道兩側(cè)臨時指定一定路段、時段供臨時性指定區(qū)域攤販經(jīng)營。攤販只要取得登記卡，就可從事經(jīng)營活動。本期“思與辨”就此話題展開討論。

　　■ 主持人： 尹傳剛（深圳特區(qū)報評論員）

　　■嘉 賓： 喻 鋒（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）

　　劉國強(qiáng)（四川外國語大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授）

　　上官酒瑞（上海市委黨校政治學(xué)教研部副教授）

　　城管部門要有清晰的執(zhí)法邊界

　　主持人：城管和攤販之間頻發(fā)沖突，根源在哪兒？

　　劉國強(qiáng)：我覺得城管問題的根源在于政府的城市管理理念、管理模式與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實的沖突性。擺地攤等，對原有城市秩序產(chǎn)生了很大影響，但這是現(xiàn)實生存的需要。而政府追求城市管理的規(guī)范性，這一訴求本身具有合理性。以城管部門這一法律身份并不明確的執(zhí)法主體來承擔(dān)這樣的重任，且加上“文明城市評比”或城市重要活動，整治攤販往往被政府提升到城市形象建設(shè)的高度，這使城管執(zhí)法任務(wù)往往具有剛性，而攤販雖處弱勢，但其生存境況卻使其難以放棄擺攤謀生的方式，而在受到罰沒處分時，也可能采取極端的對抗方式。在這種情況下，不管如何強(qiáng)調(diào)執(zhí)法方式，沖突都是無法避免的。

　　上官酒瑞：環(huán)境整潔、安全有序是城市建設(shè)最基本的需求，這就需要有城市管理，需要相應(yīng)的管理隊伍嚴(yán)格執(zhí)法；但同時，由于各種原因，有些人為了基本的生活需求就開始從事擺地攤等職業(yè)，有些亂占馬路，影響城市秩序。在這樣的情況下，兩者之間的沖突不可避免地會發(fā)生。

　　喻鋒：城管和攤販之間是近乎一種模糊匹配的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。前者主要依據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法履職，所謂“城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”是一個較為模糊和泛化的范疇，這就給了城管執(zhí)法部門很多自由裁量的空間和靈活性（另一方面也是模糊性）；而另一方面，后者從事各種小本經(jīng)營，既不需要工商登記，也無法納入正常的稅收監(jiān)管和質(zhì)量安全監(jiān)管渠道，甚或衛(wèi)生防疫監(jiān)管也無法有效顧及。這勢必帶來沖突。城管部門若沒有清晰的執(zhí)法邊界，攤販們?nèi)魶]有明確的執(zhí)業(yè)邊界，二者的沖突將無法得到根本性的遏制。

　　推動城管從“人治”走向“法治”

　　主持人：從破解城管與攤販沖突的根源著手，怎樣看廣東此次的立法探索？

　　上官酒瑞：長期以來，城管尷尬在于執(zhí)法無據(jù)，如哪些地方可擺攤、哪些地方不可擺攤，亂擺攤?cè)绾翁幜P等，都沒有明確的法律規(guī)定，這導(dǎo)致城管執(zhí)法領(lǐng)域人治色彩濃厚，雙方矛盾無法解決。廣東的立法探索允許路邊擺攤，由政府劃定合法擺攤區(qū)，通過發(fā)放登記卡，向攤販?zhǔn)杖∫欢ǖ那鍧嵸M(fèi)、管理費(fèi)，目的就是為城管治理提供法律依據(jù)，推動城管從“人治”走向“法治”，既規(guī)范城管的執(zhí)法行為，也約束攤販的經(jīng)營行為，既保障攤販的基本生存權(quán)，也保障城管的執(zhí)法權(quán)。這樣的探索為城管執(zhí)法提供規(guī)范，避免暴力執(zhí)法行為，可提升城市管理績效，有助于維護(hù)城市基本秩序和安全；而辦理登記卡，讓攤販們在劃定的區(qū)域“依卡經(jīng)營”，有利于形成良好的經(jīng)營氛圍；收取一定的管理費(fèi)，對改善環(huán)境衛(wèi)生、維護(hù)市場秩序也大有裨益。

　　當(dāng)然，立法要能夠真正執(zhí)行好、落實好，還需要結(jié)合實際進(jìn)一步細(xì)化、具操作性。如登記卡辦理的條件和資格、合法擺攤區(qū)的劃定、管理費(fèi)的收取、城管違法執(zhí)法的處理等問題都需要通過聽證會、市民調(diào)查等方式進(jìn)行合情合理的解決。否則立法就沒有權(quán)威，城管和攤販之間的矛盾就難于從根本上化解，城市有序管理也只能是一句空話。

　　劉國強(qiáng)：廣東以立法的形式允許和規(guī)范攤販的經(jīng)營活動，初步厘清了城市管理思路，我覺得這是解決城市路邊經(jīng)營活動的有益探索。設(shè)立城管部門或者說城市管理的目的不是為了城市表面的高端大氣上檔次，而是以民生為主，以服務(wù)為主，給稍顯散亂的攤販合理的生存空間。在城管問題上，疏導(dǎo)比強(qiáng)堵更重要，而設(shè)定條件允許擺攤則是這一理念的革新體現(xiàn)。

　　這一做法最直接的好處是，可以大大緩解城管部門與攤販的沖突。執(zhí)法效果當(dāng)遠(yuǎn)勝于“眼神執(zhí)法”、“圍觀執(zhí)法”、“下跪執(zhí)法”等所謂“柔性執(zhí)法”。而在另一方面，這一立法體現(xiàn)了政府在城市管理中的務(wù)實態(tài)度，政府不能簡單地運(yùn)用行政權(quán)力來解決城市管理過程中遇到的問題，而是充分考量各種因素，體現(xiàn)出對人的關(guān)懷。適當(dāng)犧牲秩序來換取社會和諧，這才是城市管理中的大智慧。

　　制定完備的法律，依法治理

　　主持人：國外是如何對路邊攤販進(jìn)行管理的，有哪些值得我們借鑒的地方？

　　上官酒瑞：最關(guān)鍵的就是依法管理。大多數(shù)國家都制定了相對完備的法律，就“誰來管理、如何管理”等相關(guān)問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為管理者提供了充分有效的法律依據(jù)。如劃區(qū)管理就是很多國家采取的管理辦法，也就是通過劃分“允許經(jīng)營區(qū)”、“限制經(jīng)營區(qū)”、“禁止經(jīng)營區(qū)”等，開辟專門區(qū)域，對街頭攤販進(jìn)行規(guī)范，有的國家還會在時間方面進(jìn)行限定。

　　就一些非法流動區(qū)攤販的管理，各國通常也采取“柔性執(zhí)法”的方式，即執(zhí)法保持一定彈性，松緊有度，通常以教育、勸阻為主；當(dāng)然也堅持原則，以不擾亂社會秩序、不影響交通為底線，嚴(yán)格管理。

　　劉國強(qiáng)：首先是相關(guān)管理法規(guī)較為完善。涉及食品等商品交易，需要有相應(yīng)的衛(wèi)生許可等要求，這使隨意擺攤行為大為受限。其次執(zhí)法主體明晰，相應(yīng)部門各負(fù)其責(zé)，沒有類似城管這樣的綜合執(zhí)法部門。影響治安由警察局管理，食品不合規(guī)范的由衛(wèi)生部門查處，比如像美國一個七歲小女孩擺攤賣檸檬水，衛(wèi)生部門就可依法禁止。

　　喻鋒：首先，明面上寬容，這體現(xiàn)在容忍流動攤販在諸多地方擺攤設(shè)點。在歐洲，許多社區(qū)廣場平時有早市，周末有大集市，售賣各種農(nóng)副產(chǎn)品和小商品。在某些街區(qū)，周末或定期舉辦的古玩和跳蚤市場成為一道亮麗的風(fēng)景線。它基于這樣的城市管理理念：不能因為街頭攤販有礙觀瞻，就一刀切地加以取締。寬容只是“硬幣”一面，另一面則是政府對街頭攤販的管理暗下功夫，從準(zhǔn)入門檻、衛(wèi)生健康、分布密度等諸多方面嚴(yán)格要求。

　　一方面寬容，一方面依法約束，使城市更加具有人情味，令人安穩(wěn)安心，這樣的城市管理理念值得借鑒。