從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢來看，北京仍將持續(xù)吸引人口的聚集：

　　1.北京經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)高于全國平均水平的態(tài)勢將繼續(xù)保持。從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國家首都區(qū)（或發(fā)展水平最高的地區(qū)）人均GDP水平大致為全國水平的2倍（2000年前后數(shù)據(jù)）以內(nèi)，比如東京為1.82倍，倫敦（包括內(nèi)倫敦和外倫敦）為1.5倍，巴黎約為1.5倍，德國人均GDP水平最高的漢堡地區(qū)為全國平均水平的1.6倍。巴西里約熱內(nèi)盧和印度新德里情況有所不同，分別為全國平均水平的1.38倍和2.5倍。2000年北京人均GDP是全國平均水平2.62倍，到2010年降低為2.5倍。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，區(qū)域均衡發(fā)展是總體趨勢，最發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP水平與全國平均水平差距一般會(huì)不斷縮小。發(fā)達(dá)國家最發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP基本不超過全國平均水平的2倍，而北京與全國平均水平仍有2.5倍的差距，區(qū)域差距是客觀存在的，北京對外來人口的吸引力仍然是巨大的。

　　2.就業(yè)、收入的吸引力繼續(xù)存在。2007年以來，北京固定資產(chǎn)投資對就業(yè)的帶動(dòng)均高于全國水平，這也是北京吸引人口快速膨脹的重要原因。2007年，北京萬元固定資產(chǎn)投資創(chuàng)造的新增就業(yè)僅略高于全國水平，但到2011年，這一數(shù)據(jù)已是全國的2倍。未來，隨著北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，以三產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其就業(yè)帶動(dòng)能力更強(qiáng)。北京城鎮(zhèn)居民可支配收入與全國平均水平的絕對差在擴(kuò)大。2005年北京城鎮(zhèn)居民比全國平均水平高7160元，到2013年已擴(kuò)大為13366元。期間，雖然相對差在縮小，但絕對數(shù)持續(xù)擴(kuò)大。

　　3.行政調(diào)配資源的能力依然強(qiáng)大。北京作為首都，具有無與倫比的行政調(diào)動(dòng)資源的能力，在農(nóng)產(chǎn)品、水、能源等方面，北京都在全國范圍內(nèi)優(yōu)先予以保障，保水、保電、保氣、保農(nóng)副產(chǎn)品等應(yīng)急措施趨于常態(tài)。例如，近幾年每年從周邊區(qū)域調(diào)入2億立方米的應(yīng)急用水，每年用電高峰期對北京周邊限電等。在行政調(diào)動(dòng)各類資源能力的背后，也包含了對北京的價(jià)格補(bǔ)貼，在以國家財(cái)政投入為主實(shí)施的調(diào)水工程中，作為受益者之一，北京仍能享受較低水價(jià)。

　　4.高房價(jià)和交通擁堵不會(huì)成為阻礙北京人口增長的因素。北京高房價(jià)是北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集中以及主城區(qū)土地資源稀缺性等因素的體現(xiàn)。優(yōu)質(zhì)資源吸引了高收入人口進(jìn)入，進(jìn)一步抬高了北京的房價(jià)。外來人口的住房問題主要通過各類出租屋來解決。戶籍人口中的中低收入人口的住房主要依賴于保障房和出租房，高房價(jià)對他們影響有限。

　　濃縮式的人口膨脹和汽車增長，加大了快速城市化進(jìn)程中北京交通問題解決的難度。認(rèn)為交通擁堵是屬于嚴(yán)重“城市病”，實(shí)際上只是從相對富裕階層的角度來理解和認(rèn)識(shí)“城市病”。很多人對高房價(jià)和交通擁堵的不滿，是因?yàn)樗麄冏鳛楹蟀l(fā)城鎮(zhèn)化國家，卻向發(fā)達(dá)國家攀比并以其作參照系，要求北京在十幾年內(nèi)解決發(fā)達(dá)國家城市上百年才能解決的“城市病”問題。

　　北京人口增長的上限在哪

　　從自然資源承載力來看，北京人口的增長仍有空間，預(yù)計(jì)北京人口總量將繼續(xù)增長。

　　1.從水和土地資源判斷人口總量

　　在水資源的總供給量方面，北京的本地水資源、再生水利用、外地調(diào)入水資源合計(jì)為55.4億立方米。而在用水量方面，未來工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)這三類用水量合計(jì)為25億立方米，剩余可供生活用水的量為30.4億立方米。按照每人年均85立方米的標(biāo)準(zhǔn)，樂觀估計(jì)北京水資源的理論承載能力可達(dá)3500萬人。

　　在土地資源方面，北京實(shí)際可用建設(shè)用地總面積大約為9400平方公里，平原、淺山等都有進(jìn)一步增加人口的潛力。結(jié)合北京建設(shè)用地利用效率，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，6400多平方公里的平原區(qū)土地利用仍有較大潛力。北京的淺山區(qū)在保護(hù)環(huán)境的前提下，可以進(jìn)行適度開發(fā)；海拔較高的山間谷地地區(qū)不宜大規(guī)模開發(fā)，需要進(jìn)行適度控制。在現(xiàn)行用地規(guī)劃控制下，如果城鄉(xiāng)建設(shè)用地能達(dá)到現(xiàn)有城鎮(zhèn)的水平，即1.2萬人/平方公里，也就是人均85平方米，理論上北京的土地資源承載力為3000－3200萬人。

　　2.從現(xiàn)有人口發(fā)展趨勢變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展判斷人口總量

　　按照常規(guī)人口增長預(yù)測，如果分別按照過去十幾年北京較低和較高的增長速度，預(yù)計(jì)到2020年，北京市總?cè)丝诜謩e可達(dá)到2474萬人和2770.3萬人。

　　按照投資、就業(yè)情況預(yù)測人口增長，在其他條件不變的情況下，如果以固定資產(chǎn)投資年均增長10%、8%和6%進(jìn)行預(yù)測，到2020年，北京市總?cè)丝诜謩e為2653萬、2517萬和2387萬。

　　3.對未來北京人口變化的總體判斷

　　未來主城區(qū)吸納人口的比重將會(huì)下降，近郊區(qū)將是承載人口增長的主要區(qū)域。如果主城區(qū)的職能得到有效疏解，主城區(qū)的人口規(guī)模也會(huì)下降，近郊區(qū)未來吸納人口的總量和比重都將有較大增長。

　　預(yù)計(jì)到2020年北京市總?cè)丝诖笾略?500萬左右。如果北京市控制人口政策措施使得年均投資在8%以內(nèi)，北京市人口總量限制在2500萬人內(nèi)有可能實(shí)現(xiàn)；預(yù)計(jì)到2020年北京外來人口總量將接近1200萬人，外來人口占城市人口的比重將會(huì)逐年提高，到2020年將達(dá)到45%左右。

　　北京人口調(diào)控的思路和政策手段

　　目前，大量外來低收入人口在短期內(nèi)進(jìn)入北京，尋求就業(yè)和提高收入水平的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足。城市精英階層在趕超戰(zhàn)略的思維下，要求北京的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提升到發(fā)達(dá)國家水平，由此而形成的社會(huì)輿論壓力，則放大了基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的矛盾。

　　從發(fā)達(dá)國家特大城市的發(fā)展進(jìn)程來看，人口規(guī)模高速增長一般都會(huì)持續(xù)幾十年的時(shí)間，甚至上百年，這些城市的人口總規(guī)模也遠(yuǎn)小于北京。而僅僅十幾年時(shí)間，北京人口在原來的基數(shù)上增加了800多萬。北京人口的快速增長，使本來應(yīng)該在長時(shí)間內(nèi)解決的矛盾，被濃縮、集中并放大。由于我國城鎮(zhèn)化的后發(fā)劣勢，在城鎮(zhèn)化過程中，公眾往往以發(fā)達(dá)國家作為參照系，這使得在矛盾集中出現(xiàn)的時(shí)候，我們還面臨著趕超心理形成的社會(huì)輿論壓力。

　　值得注意的是，北京市的人口調(diào)控思路是針對所謂“城市病”提出的。其他國家的“城市病”針對的基本上是如何解決集聚在城市的貧困人口的就業(yè)和生活條件改善問題。在市場經(jīng)濟(jì)國家，一般都是政府通過加大公共投入來逐步解決“城市貧困”問題。可是我們的政策出發(fā)點(diǎn)，始終停留在如何減少人口和控制人口進(jìn)入。在行政資源和市場資源同時(shí)高度集中于北京市的情況下，人口要素流向北京，應(yīng)該說是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

　　我們建議，北京市人口的調(diào)控應(yīng)該堅(jiān)持以下基本思路：充分尊重市場規(guī)律，處理好“政府引導(dǎo)”和“市場決定”的關(guān)系，堅(jiān)定不移地以改善公共服務(wù)為導(dǎo)向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務(wù)差別；充分利用北京市行政轄區(qū)的空間，合理配置人口和資源；通過經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制，引導(dǎo)人口流向的分布趨勢。具體政策手段上，可考慮從以下幾方面著手：

　　1、加快戶籍管理制度改革。一是嚴(yán)格按照人口居住年限設(shè)定落戶條件，避免設(shè)置年齡、學(xué)歷學(xué)位、技術(shù)職稱等條件抬高落戶門檻；二是弱化落戶人口戶籍上附帶的福利因素。戶改要以促進(jìn)人口長期有序流動(dòng)為重要目標(biāo)，應(yīng)弱化落戶人口戶籍上的福利，實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”，新增辦戶口減少政策性住房等福利供給；三是優(yōu)先解決長期舉家遷徙人口落戶。要盡快制定有關(guān)政策，一次或分?jǐn)?shù)次解決長期舉家遷徙在北京務(wù)工經(jīng)商的外來人落戶。對于非舉家遷徙的外來人口，要通過就業(yè)年限等條件的累積，逐步實(shí)現(xiàn)落戶；四是鼓勵(lì)新增人口在遠(yuǎn)郊區(qū)縣落戶。

　　2、推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)均等化。要根據(jù)常住人口規(guī)模，編制部門和地方預(yù)算，把外來人口的公共服務(wù)納入預(yù)算范疇。承認(rèn)外來人口對公共服務(wù)的差別化需求，充分利用北京市行政管轄區(qū)空間，在遠(yuǎn)郊區(qū)選擇部分建制鎮(zhèn)，為外來人口和中低收入人口建設(shè)集中居住區(qū)，滿足一般性的基礎(chǔ)設(shè)施供給和適應(yīng)他們收入水平的公共服務(wù)體系。允許民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院等在此集中建設(shè)，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼，并制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)城區(qū)教師、醫(yī)生等相關(guān)從業(yè)人員，通過輪崗等方式加大對外來人口的公共服務(wù)。

　　3、促進(jìn)環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。北京作為特大城市，在未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中仍將繼續(xù)吸引人口的聚集。要緩解北京市民對人口日益增長的不滿情緒，北京市應(yīng)與河北省密切合作，加快環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展。一是實(shí)行稅收共享政策。凡是要在北京投資或者已經(jīng)在北京投資、需要向周邊城市轉(zhuǎn)移的企業(yè)，實(shí)行稅收共享，明確共享比例；二是共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。可由北京市下轄各級政府，分別與周邊城市簽訂協(xié)議，共同建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也可由北京市政府規(guī)劃下轄區(qū)縣和周邊城市結(jié)對子；三是扶持周邊城市發(fā)展。北京市可以先行確定一部分試點(diǎn)城市，通過幫助其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院和學(xué)校等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共建共享。四是加強(qiáng)軌道交通建設(shè)。為促進(jìn)北京市人口和產(chǎn)業(yè)向周邊城市外移，可將延伸至郊區(qū)縣的軌道交通建設(shè)，進(jìn)一步延伸到環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈的周邊城鎮(zhèn)。

　　4.推動(dòng)北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，限制低端工業(yè)發(fā)展。應(yīng)該限制投資的增長，特別是低端工業(yè)進(jìn)入轄區(qū)。取消對下轄區(qū)縣的GDP考核指標(biāo)。鼓勵(lì)相關(guān)區(qū)縣和環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈周邊城市合作建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃，規(guī)劃中要提出工業(yè)企業(yè)進(jìn)入近遠(yuǎn)郊區(qū)縣的限制條件，鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣以及建制鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。針對北京市龐大的消費(fèi)人群，可制定下轄區(qū)縣的服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，如會(huì)議經(jīng)濟(jì)、老齡經(jīng)濟(jì)、教育經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療服務(wù)以及農(nóng)家樂等。

　　5.保障農(nóng)民土地權(quán)益，提高土地利用效率。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，所形成收益應(yīng)繳納相關(guān)稅費(fèi)。二是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，進(jìn)行若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)民利用自有宅基地建設(shè)租賃性經(jīng)營房屋。三是改革土地征收制度。完善征地補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜采取留地、留房、留物業(yè)、留股份等多種安置方式，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)展。四是合理調(diào)控城市用地規(guī)模。強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制，提高建成區(qū)人口密度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模要與吸納外來人口落戶規(guī)模相掛鉤。五是健全集約節(jié)約用地制度。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，逐步對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和各類社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用。探索建立政府引導(dǎo)、規(guī)劃管控、多元參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系。

　　6.合理利用價(jià)格手段調(diào)控人口生活成本。加快北京市政公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制改革，盡快形成市政公用產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，通過價(jià)格手段調(diào)控人口規(guī)模。要進(jìn)一步完善研究提高公交地鐵票價(jià)并對低收入人口進(jìn)行補(bǔ)貼的政策措施。

　　7.選擇有利時(shí)機(jī)，取消住房限購和限貸政策。通過土地出讓金和房地產(chǎn)稅，調(diào)節(jié)開發(fā)商收入，獲得最大土地收益，解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和對農(nóng)民的補(bǔ)償問題。

　　8.需要中央解決的配套政策。一是在中央政府層面建立協(xié)調(diào)機(jī)制，由中央政府統(tǒng)籌京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題（包括北京人口調(diào)控），并制訂相應(yīng)的規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃安排中央政府部門的資源。二是與中央政府建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。爭取中央財(cái)政對戶改成本、區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支持。

　　（國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組 執(zhí)筆人：李鐵、范毅、王大偉）

　　北京與外來人口輸出地省會(huì)城市食品價(jià)格比較

　　單位：元/公斤

　　食品 北京 石家莊 濟(jì)南 鄭州

　　大米 5.06 5.29 5.20 5.16

　　豬肉 27.99 28.38 35.41 28.80

　　花生油 20.95 20.65 21.96 22.03

　　雞蛋 9.29 8.76 8.87 8.60

　　大白菜 2.13 1.52 2.19 2.22

　�。〝�(shù)據(jù)來源：《2012年中國城市（鎮(zhèn)）生活與價(jià)格年鑒》）