《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》近日正式公布后便引起社會(huì)廣泛關(guān)注，這部規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系等一系列舉措，旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。《規(guī)劃》對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有哪些重要影響？城鎮(zhèn)化如何才能真正突破“最后一公里”？以下是幾位專家的解讀——

　　必須避免四大“民生隱憂”

　　■唐任伍

　　改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程對(duì)民生的改善和發(fā)展，成就是顯而易見(jiàn)的。但是，伴隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“民生隱憂”依稀可見(jiàn)。

　　首先應(yīng)避免耕地面積減少、糧食安全危機(jī)的隱憂。像中國(guó)這樣的大國(guó)，飯碗必須端在自己手中，這就需要充足的耕地作保障，尤其是在全球糧食安全面臨危機(jī)時(shí)刻，過(guò)高的糧食對(duì)外依存度，就會(huì)危及到國(guó)家的安全。

　　其次應(yīng)注意避免資源、能源緊缺以及環(huán)境惡化的隱憂。我國(guó)人均資源占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平條件下，以往快速城市化發(fā)展總體上是以巨大的資源消耗、嚴(yán)重的環(huán)境污染和劇烈的生態(tài)破壞為代價(jià)的。中國(guó)當(dāng)前面臨著嚴(yán)重的資源環(huán)境問(wèn)題，在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，我們應(yīng)注意這種隱憂，避免有可能進(jìn)一步加劇這種狀況。

　　再次，應(yīng)注意避免生活質(zhì)量下降的隱憂。我們當(dāng)前仍面臨著城市食品價(jià)格的漲幅，食品安全問(wèn)題頻出，服裝質(zhì)量危機(jī)屢現(xiàn)等問(wèn)題，這些直接降低了老百姓的生活品質(zhì)。隨著城市老齡化的加劇，養(yǎng)老保障不足，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系缺位問(wèn)題逐漸顯露；流動(dòng)人口的教育公平問(wèn)題更把教育問(wèn)題推到了風(fēng)口浪尖；城市分化和相對(duì)貧困導(dǎo)致的被剝削感、社會(huì)保障不完善導(dǎo)致的危機(jī)感、環(huán)境污染和破壞導(dǎo)致的無(wú)奈感、人際關(guān)系疏遠(yuǎn)產(chǎn)生的孤獨(dú)感以及價(jià)值觀轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的墮落感在城市生活中如影隨形，影響著人們對(duì)幸福的判斷。

　　最后，我們應(yīng)注意大量進(jìn)城農(nóng)民“被城市化”的隱憂。未來(lái)將有3億多農(nóng)民陸續(xù)遷入城市成為“市民”，部分新居民或許不適應(yīng)喧囂的城市生活，身在城市心仍在農(nóng)村。在經(jīng)濟(jì)上，土地征用和“遷村并居”過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題使其不能很好地融入城市生活，甚至淪為“城市貧民”；在情感上，由于傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系在城市化進(jìn)程中消解與斷裂，使新市民感到“新孤島”式生存；在居民身份與政治權(quán)利模糊上，角色轉(zhuǎn)換與身份認(rèn)定在客觀環(huán)境條件和主觀認(rèn)同等方面都存在著現(xiàn)實(shí)障礙；在農(nóng)民“被城市化”過(guò)程中，情感缺乏歸屬，從而可能催生“無(wú)產(chǎn)流民”，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　�。ㄗ髡邽楸本⿴煼洞髮W(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)）

　　注意財(cái)政邊界、推動(dòng)規(guī)劃預(yù)算

　　■王雍君

　　國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的實(shí)施將帶來(lái)兩項(xiàng)主要的財(cái)政紅利——財(cái)政增收和財(cái)政成本的節(jié)�。坏挥型苿�(dòng)兩項(xiàng)關(guān)鍵的財(cái)政調(diào)整——財(cái)政邊界和規(guī)劃預(yù)算，潛在紅利才能轉(zhuǎn)化為實(shí)際紅利。新型城鎮(zhèn)化的成功也有賴于這兩項(xiàng)財(cái)政調(diào)整。

　　就稅收邊界而言，最重要的問(wèn)題是確定非互惠收入和互惠收入的邊界�！皬�(qiáng)制”和“無(wú)償”征稅的非互惠觀念在中國(guó)一直影響深遠(yuǎn)，無(wú)論官方還是學(xué)界。新型城鎮(zhèn)化對(duì)這一政府“斂財(cái)觀”提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。這是因?yàn)�，在新型城�?zhèn)化進(jìn)程中，政府將提供許多受益特定且可計(jì)量的公共設(shè)施與服務(wù)，包括垃圾采集與處理、道路改造、供水與排水、街道綠化等。對(duì)于這類服務(wù)而言，讓一般納稅人為之分擔(dān)成本并不公平。財(cái)政公平的一種主要形式——誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)——在新型城鎮(zhèn)化背景下逐步清晰并且日益重要。傳統(tǒng)上基于納稅能力的財(cái)政公平觀，必須得到“受益者付稅（費(fèi)）”和“施害者付稅（費(fèi)）”的強(qiáng)力補(bǔ)充。這兩類財(cái)政融資將越來(lái)越成為城市政府有吸引力的收入來(lái)源。

　　支出邊界也需要調(diào)整�？傮w上看，城鎮(zhèn)化增強(qiáng)了政府開(kāi)支的獲利空間。這就提出了一個(gè)問(wèn)題：政府支出如何與商業(yè)行為劃清界限。作為一項(xiàng)合理的原則，政府不能與民爭(zhēng)利，不可介入具有商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域。其基本原則應(yīng)該非常清晰：“利向曲中求”。其含義為：即使政府投資產(chǎn)生了商業(yè)利益，政府通常也只應(yīng)以稅收、服務(wù)使用費(fèi)、特許權(quán)使用費(fèi)等形式分享，而不能把贏利作為公共投資的目的或目標(biāo)。

　　第三個(gè)需要調(diào)整的財(cái)政邊界是債務(wù)融資。稅收邊界應(yīng)與債務(wù)邊界清晰區(qū)分。原則上，稅收融資應(yīng)側(cè)重于經(jīng)常性支出（不形成資產(chǎn)），債務(wù)融資（超過(guò)一年期）應(yīng)側(cè)重于資本性支出，即在會(huì)計(jì)上記錄為資產(chǎn)的那些投資支出。另外，公益性資產(chǎn)應(yīng)明確區(qū)分為兩類：一類具有商業(yè)或財(cái)務(wù)回報(bào)；另一類則幾乎沒(méi)有財(cái)務(wù)回報(bào)，其收益表現(xiàn)為向公眾交付的服務(wù)。兩類資產(chǎn)的明確區(qū)分，要求政府債券融資相應(yīng)分為兩類：一般債券和市政債券。前者適用于無(wú)商業(yè)回報(bào)的公益性投資，通常應(yīng)在一般預(yù)算收入或舉借新債償還；后者適用于具有商業(yè)收益的公益性投資，通常應(yīng)以專項(xiàng)收入或?qū)?yīng)的基金收入償付。

　　新型城鎮(zhèn)化也涉及大量的規(guī)劃工作。在中國(guó)，政策與預(yù)算長(zhǎng)期脫節(jié)，嚴(yán)重制約了政府施政能力。預(yù)算改革的一個(gè)關(guān)鍵方面，就是要在兩者之間建立直接的聯(lián)結(jié)機(jī)制，而規(guī)劃就是聯(lián)結(jié)的節(jié)點(diǎn)。通過(guò)規(guī)劃將政策與預(yù)算聯(lián)結(jié)起來(lái)的預(yù)算模式，稱為規(guī)劃預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算在國(guó)際上已經(jīng)得到廣泛發(fā)展，遠(yuǎn)比績(jī)效預(yù)算產(chǎn)生的成效更多。然而，目前國(guó)內(nèi)學(xué)界和決策部門在很大程度上推崇績(jī)效預(yù)算，規(guī)劃預(yù)算在很大程度上被忽視了。其實(shí)，也很少有人對(duì)規(guī)劃預(yù)算有深度理解和研究。實(shí)踐證明，如果沒(méi)有規(guī)劃預(yù)算作為鋪腳石，走向績(jī)效預(yù)算的努力很可能會(huì)失敗。

　�。ㄗ髡邽橹醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)）

　　綠色城市理念高于低碳城市

　　■許勤華

　　《規(guī)劃》指出，生態(tài)文明，綠色低碳。把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對(duì)自然的干擾和損害，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。綠色城市應(yīng)是最大限度地節(jié)約資源(節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材等)，保護(hù)環(huán)境和減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間及與自然和諧共生的城市。

　　此次《規(guī)劃》采用綠色城市概念，其理念高于低碳城市。低碳城市的觀念與實(shí)踐在全球伊始，如2010年APEC首腦會(huì)議提出要在整個(gè)亞太地區(qū)建設(shè)低碳城市示范城鎮(zhèn)，《中國(guó)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》描述的綠色城市，其觀念無(wú)論從定位和建設(shè)重點(diǎn)都先進(jìn)于低碳城市。

　　綠色城市更注重于城市內(nèi)外與自然與環(huán)境的協(xié)調(diào)、永續(xù)發(fā)展，即生態(tài)文明的體現(xiàn)。城市外部方面，在新城鎮(zhèn)化過(guò)程中，新城市選址將會(huì)選擇一些更適合人類生存的區(qū)域，如日本一些發(fā)達(dá)國(guó)家，均采用集中居民居住圈，退林還田，優(yōu)化生態(tài)；城市內(nèi)部方面，能源供給更多地采用可再生能源以及提高能效。無(wú)論居民、商業(yè)和公共建筑加大節(jié)能建筑的比例，交通領(lǐng)域統(tǒng)一高燃料標(biāo)準(zhǔn)，采用更多的新能源汽車等等。

　　綠色城市能夠從系統(tǒng)工程治理的角度治理目前突出的環(huán)境問(wèn)題，從空氣、用水、土壤和垃圾處理全幅度綜合管理。但是，綠色城市建設(shè)的重點(diǎn)亦是難點(diǎn)，其最初的規(guī)劃以及綠色新生活觀念的培育是關(guān)鍵，而后者是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要政府通過(guò)宣傳、教育、獎(jiǎng)勵(lì)體制引導(dǎo)，這也是在綠色城市建設(shè)中有所建樹(shù)的其他國(guó)家政府最為注重的政府行為。

　�。ㄗ髡邽橹袊�(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

　　讓鄉(xiāng)村就地文明化是最大挑戰(zhàn)

　　■張孝德

　　《規(guī)劃》指出，文化傳承，彰顯特色。根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

　　文化傳承，彰顯特色，記得住鄉(xiāng)愁——城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，是為了讓中國(guó)新型城鎮(zhèn)化成為有根的城鎮(zhèn)化。

　　鄉(xiāng)村作為中華文明之根、文化傳承之載體，這是任何時(shí)候都不能改變的中國(guó)基本國(guó)情。由此決定了中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化，一定是為中國(guó)鄉(xiāng)村文明留下空間的城鎮(zhèn)化，具體講就是中國(guó)必須走城市與鄉(xiāng)村兩元文明共生的城鎮(zhèn)化，而不是西方式的兩元?dú)w一的城鎮(zhèn)化。我們一定要清楚當(dāng)代中國(guó)的最大特色和最根本國(guó)情，是中國(guó)有著五千年鄉(xiāng)村文明史。以鄉(xiāng)村為載體、以鄉(xiāng)村為根系的中國(guó)五千年鄉(xiāng)村社會(huì)演化，形成的鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)思、鄉(xiāng)戀已經(jīng)融合在中華民族的血液中和中華文明的基因中。正因?yàn)槿绱耍?dāng)我們面對(duì)存在幾千年的中國(guó)鄉(xiāng)村大規(guī)模消失，遠(yuǎn)離我們而去時(shí)帶來(lái)鄉(xiāng)愁、也是中華民族有史以來(lái)，涉及到人數(shù)最多、帶來(lái)痛楚最深的鄉(xiāng)愁。

　　建設(shè)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化，對(duì)中國(guó)的最大挑戰(zhàn)，不在于城市的一端如何擴(kuò)張，而是在鄉(xiāng)村一端，如何讓中國(guó)五千年鄉(xiāng)村文明在中國(guó)特色城鎮(zhèn)化中得到復(fù)興與發(fā)展。讓中國(guó)鄉(xiāng)村就地文明化，這才是最大挑戰(zhàn)。出于民族責(zé)任感，民族自信來(lái)保護(hù)中國(guó)鄉(xiāng)村文明，讓鄉(xiāng)村成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的載體之一，成為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的載體之一。我們需要把鄉(xiāng)村和城市的兩元空間，都看成是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的新載體。鄉(xiāng)村作為一個(gè)在工業(yè)化、城市化浪潮中被弱化、邊緣化的地方，相反比城市更需要我們的關(guān)注。

　　（作者為國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任）

　　加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)建好“最后一公里”

　　■姜文來(lái)

　　從“三農(nóng)”的角度來(lái)看，《規(guī)劃》具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，農(nóng)民有進(jìn)城生活的愿望，擺脫“臉朝黃土背朝天”的生活方式，過(guò)上城里人的生活是億萬(wàn)農(nóng)民的夢(mèng)想；其次，農(nóng)民被束縛在經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的土地上，難以致富，我國(guó)人均耕地只有1.5畝，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有9畝，按照我國(guó)現(xiàn)有土地產(chǎn)出效率，土地經(jīng)營(yíng)分散難以致富，只有規(guī)�；�(jīng)營(yíng)，才有致富的希望；第三，農(nóng)民進(jìn)城受到諸多限制，如戶口限制、市民待遇限制等，這些限制阻礙了農(nóng)民進(jìn)城。《規(guī)劃》針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃，有利于促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。

　　推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，第一要解決農(nóng)民進(jìn)城住得下、住得穩(wěn)、住得舒服問(wèn)題。農(nóng)民進(jìn)城不是將家搬到城里那么簡(jiǎn)單，要讓農(nóng)民真正地融合到城市生活中，做城市的主人，這就需要對(duì)進(jìn)城農(nóng)民和普通市民一樣，實(shí)行“市民待遇”。讓進(jìn)城的農(nóng)民享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，包括子女平等享有受教育權(quán)利、農(nóng)民享受就業(yè)創(chuàng)業(yè)權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、基本醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)利、住房保障權(quán)利等等，這需要對(duì)相應(yīng)的政策進(jìn)行調(diào)整，需要頂層設(shè)計(jì)盡快出臺(tái)，實(shí)施細(xì)則盡快推出。第二要尊重農(nóng)民的意愿，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。我們?cè)诖朔矫嬗羞^(guò)沉痛教訓(xùn)，有些地區(qū)整齊劃一地蓋了好多新房子，但由于基礎(chǔ)設(shè)施不配套，農(nóng)民不愿意“進(jìn)城”，為了達(dá)到目的，地方政府甚至采取不合理的方式讓農(nóng)民“進(jìn)城”，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民與政府關(guān)系緊張。

　　要妥善解決進(jìn)城農(nóng)民土地問(wèn)題。如果農(nóng)民進(jìn)城了，對(duì)其擁有的土地使用權(quán)沒(méi)有進(jìn)行妥善處理，農(nóng)民依然擁有宅基地、承包地，就會(huì)出現(xiàn)城里有房，農(nóng)村有房、有地的局面，不利于土地的高效利用。應(yīng)盡早出臺(tái)相關(guān)的政策，解決農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂。

　　《規(guī)劃》對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，其落地實(shí)施效果有待于相應(yīng)配套措施到位�！兑�(guī)劃》的實(shí)施為解決農(nóng)民進(jìn)城“最后一公里”問(wèn)題指明了方向，對(duì)于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決是正能量，努力將其落實(shí)到實(shí)處是十分重要的。

　　（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員）