治理有“善治”（good governance）與“惡治”（bad governance ）之分。所謂善治，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是治理效果上的公共利益最大化，而惡治則相反，是為其他目的而取消公共利益的逆向治理過程。目前我國的基層治理體系的深層問題在于：任務(wù)目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)兩者之間時(shí)常處于脫節(jié)的狀況，使得有些制度設(shè)計(jì)走向原初制度目標(biāo)的反面，讓原本要趨向于“善治”的治理體系無法達(dá)到目標(biāo)。

　　以基層治理過程中一直被熱推的“綜合執(zhí)法”為例，其設(shè)計(jì)意圖在于，像工商部門這類職能部門有權(quán)進(jìn)行行政性處罰，但由于人力不足，對(duì)于無證無照車輛營運(yùn)、流動(dòng)攤販管理和制假窩點(diǎn)查處、虛假廣告等問題根本無力履行職責(zé)。城市管理部門人力較為充分，卻沒有行政處罰權(quán)。在這種情況下，工商部門往往將為達(dá)到自己的任務(wù)目標(biāo)所必須的執(zhí)法權(quán)力委托給城管等部門執(zhí)行。所以，在很多地方，綜合執(zhí)法的實(shí)質(zhì)正是政治學(xué)界熱議的“借權(quán)執(zhí)法”模式。其設(shè)計(jì)意圖乃是將行政處罰權(quán)集中在一個(gè)機(jī)關(guān)手中，以解決執(zhí)法的多頭執(zhí)行、重復(fù)執(zhí)法、相互扯皮等問題。

　　借權(quán)執(zhí)法帶來了行政管理效能的提升，但另一方面，將執(zhí)法的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)徹底分離，導(dǎo)致單純的執(zhí)法代理人的出現(xiàn)，其長期結(jié)果卻會(huì)危及制度的權(quán)威和整體性，帶來長期治理的困難。這種正式的制度并不鼓勵(lì)，但卻一直存在的非常規(guī)的行政行為所帶來的可能后果包括：

　　一、破壞行政執(zhí)法體系。在決策體系存在較多問題的情況下，為了單純地加強(qiáng)政府執(zhí)行體系，背離了治理體系完善的初衷，使行政執(zhí)法體系從內(nèi)部被破壞。像城管這樣的部門不具有執(zhí)法資格，任何現(xiàn)實(shí)中的“執(zhí)法”行為本身就是違法的，如果制度設(shè)計(jì)并不遵從公共利益最大化和目標(biāo)，甚至違反制度本身的規(guī)則，只是為了階段性執(zhí)法行為的方便，其代價(jià)必然是破壞制度體系的完整性和權(quán)威性。

　　二、剛性執(zhí)法易導(dǎo)致政府與民眾之間的直接矛盾。如果一個(gè)專門機(jī)構(gòu)是不問執(zhí)法原由，只求執(zhí)法結(jié)果的，那么剛性執(zhí)法就不可避免。城管與小販的沖突正是如此，因?yàn)橄嚓P(guān)的規(guī)定不是前者制定的，所以前者總是采取不由分說地強(qiáng)制性行動(dòng)驅(qū)離后者，而后者無從辯解，只能逃跑或?qū)�。隨著惡性互動(dòng)的升級(jí)，執(zhí)法的剛性程度和矛盾沖突的激烈程度也在升級(jí)。

　　三、累積治理問題，引發(fā)公共管理危機(jī)。綜合執(zhí)法設(shè)立的初衷本是為了解決執(zhí)法任務(wù)和執(zhí)法能力銜接的問題，但是當(dāng)其他職能部門在治理體系上并沒有達(dá)到效果，這時(shí)只是借其他部門力量來解決執(zhí)法的問題，而不解決治理的問題。日常生活中的問題，如違法建筑、食品安全等得不到有效解決，累積到一定程度，就可能產(chǎn)生放大效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，引發(fā)公共管理危機(jī)。

　　四、對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的依賴。當(dāng)借權(quán)執(zhí)法也達(dá)不到治理目標(biāo)的時(shí)候，多個(gè)部門就會(huì)采取聯(lián)合執(zhí)法的方式進(jìn)行整治。如占道經(jīng)營一時(shí)控制不住，工商部門就會(huì)聯(lián)合衛(wèi)生、城管、市政、甚至警察等各部門力量進(jìn)行突擊式的強(qiáng)行驅(qū)趕。當(dāng)然，運(yùn)動(dòng)后一切照舊。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法大行其道，是有其深刻的制度設(shè)計(jì)方面的原因的。即在各部門分別執(zhí)法和綜合執(zhí)法的效果都不佳、問題累積到一定程度的時(shí)候，為避免管理危機(jī)，就只能采取運(yùn)動(dòng)式的動(dòng)態(tài)管理而非長效式的常態(tài)管理。

　　從一些基層治理的低效率可以看出，制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)原為達(dá)到善治——公共利益的最大化，但在實(shí)際執(zhí)行的過程中，行政部門本身的方便往往被置于最高地位，甚至為執(zhí)法的方便而出現(xiàn)了“借權(quán)執(zhí)法”的狀況。價(jià)值錯(cuò)位的結(jié)果是治理目標(biāo)偏離、治理體系和行為扭曲，不但不能達(dá)到善治，而且會(huì)在持續(xù)的基層治理失效中傷害制度的權(quán)威和整體性。

　　現(xiàn)代治理理念的核心是“共治”。在這個(gè)意義上，治理能力提高并不是行政處罰的執(zhí)行能力提高，而是通過廣泛的社會(huì)動(dòng)員達(dá)到公共利益最大化的過程。具體的解決思路不是從執(zhí)法環(huán)節(jié)入手，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)或者通過借權(quán)執(zhí)法來尋找執(zhí)法代理人，而是恰恰相反——從決策環(huán)節(jié)入手，分解原有的多余職能，讓更多的社會(huì)力量參與決策。通過決策層面的優(yōu)化，消減執(zhí)行環(huán)節(jié)的壓力。

　�。ㄗ髡呦等A南師范大學(xué)政治學(xué)教授）