編者按

　　日前，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵出席瑞士達(dá)沃斯論壇時(shí)，對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行新的解讀。他指出，中國(guó)大城市不是太多，而是嚴(yán)重不足，在中國(guó)未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人們應(yīng)該更多地去大城市或特大城市。這一論點(diǎn)引起了軒然大波。與此同時(shí)，今年春節(jié)期間，“北上廣：逃離還是逃回”的調(diào)查討論也在微博上被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。大城市，究竟是過多還是過少？我們需要什么樣的城鎮(zhèn)化？本版“縱論”欄目將持續(xù)關(guān)注這一話題。

　　當(dāng)前，在全球范圍內(nèi)，不斷擴(kuò)展和深化的城市化，大多數(shù)人的生產(chǎn)方式、就業(yè)居住地、生活形態(tài)等都發(fā)生了前所未有的新變化。截至2012年底，中國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.12億，人口城鎮(zhèn)化率提高到52.57%，這標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入城市化時(shí)代已經(jīng)成為確定性的事實(shí)。眼下，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和全面深化改革的關(guān)鍵階段，城鎮(zhèn)化具有雙重經(jīng)濟(jì)意義。一方面，作為未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，城鎮(zhèn)化承載著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的艱巨使命；另一方面，中國(guó)的城鎮(zhèn)化自身也面臨著從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑向新型現(xiàn)代城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的歷史任務(wù)。中國(guó)的大城市究竟是太多還是太少？中國(guó)應(yīng)該選擇集中式城市化還是分散式城市化？本文試圖在學(xué)術(shù)論爭(zhēng)的背景下，探尋未來中國(guó)城鎮(zhèn)化的可行路徑。

　　媒體札記：大城市太多or大城市太少

　　2013年9月11日，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》刊載了一則報(bào)道：大城市太多中國(guó)背不動(dòng)。文章指出，大城市規(guī)劃建設(shè)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的熱點(diǎn)，一些地方政府借新型城鎮(zhèn)化的胎動(dòng)積極為之謀劃。錢荒、樓荒、�；�、醫(yī)荒等“大城市病”的不斷暴露，人們應(yīng)該更加理性的看待城市發(fā)展的規(guī)模。近年來，中國(guó)的民間組織依據(jù)大城市功能和發(fā)展障礙，評(píng)選出了“中國(guó)最不宜居十大城市”、“中國(guó)交通最擁擠十大城市”、“中國(guó)十大鬼城”等，這些事實(shí)都在很大程度上佐證了“大城市太多中國(guó)背不動(dòng)”的主題。這則報(bào)道最后提出，要嚴(yán)格把住城市規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)，扎扎實(shí)實(shí)地通過調(diào)查研究、問計(jì)于民搞好投資建設(shè)，使更多城市既能以城為棲，又能以業(yè)養(yǎng)人。同樣的論點(diǎn)出現(xiàn)2013年8月26日的“前瞻網(wǎng)”�？d標(biāo)題為“中國(guó)城市過多引來外媒驚嘆”的文章指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化正上演“大躍進(jìn)”，外媒驚嘆中國(guó)是否真的需要這么多的城市？文章引用部分專家的觀點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的方向絕不是片面造大城、建大都市，而是要切近百姓需求，提高中小城市對(duì)人口的吸引能力，合理調(diào)節(jié)各類城市人口規(guī)模。若不如此，中國(guó)的城鎮(zhèn)化隱藏著系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。上述兩則報(bào)道披露了同樣的事實(shí)：中國(guó)城市太多。然而，在近期召開的2014達(dá)沃斯論壇上，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵卻指出，中國(guó)大城市不是太多而是嚴(yán)重不足。在他看來，大城市在未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是一個(gè)非常重要的承載空間，它吸納了更多優(yōu)質(zhì)資源，有責(zé)任去承擔(dān)更多人口，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不應(yīng)主觀地控制人口，人們應(yīng)該更多去大城市或特大城市。

　　學(xué)術(shù)論爭(zhēng)：集中式城市化VS分散式城市化

　　中國(guó)的大城市究竟是太多了還是太少了？不同觀點(diǎn)背后是迥異的學(xué)理依據(jù)和城市化發(fā)展不同趨向的選擇。就城市化的模式而論，學(xué)術(shù)界存在著兩種截然相反的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)主張中國(guó)應(yīng)該搞集中式的城市化，統(tǒng)籌城市資源、規(guī)劃和管理。另一種則認(rèn)為，中國(guó)地區(qū)差異太大，地方政府對(duì)城市的經(jīng)營(yíng)管理和我國(guó)城市分層級(jí)的體制都決定了中國(guó)只能從各地實(shí)際出發(fā)搞分散式的城市化。2007年，麥肯錫全球研究院曾將城市化分為集中式城市化和分散式城市化。集中式城市化是指會(huì)出現(xiàn)少數(shù)人口在2000萬以上的巨型城市，同時(shí)，人口規(guī)模在150-500萬的中等城市及人口規(guī)模在50-150萬的小城市會(huì)出現(xiàn)在大城市的周圍。分散式城市化則可分為分散式城市化和小城市化，分散式城市化是指會(huì)有大量人口在150-500萬的城市遍布中國(guó)，小城市化則是指會(huì)出現(xiàn)許多人口在50-150萬的小規(guī)模城市。就中國(guó)城市化的不同認(rèn)知而言，贊成分散式城市化的學(xué)者多從中國(guó)各地為政的城鎮(zhèn)化先期實(shí)踐中看到了許多地方政府盲目造城、城市建設(shè)貪大求快、土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化等問題，從而主張城市發(fā)展應(yīng)以人為本，從普通人的生存發(fā)展需求出發(fā)，主張適度合理城市化和就地城鎮(zhèn)化。主張集中式城市化的學(xué)者認(rèn)為，城市化是自然歷史過程，集中式城市化能源使用更高效、耕地流失率更低、大眾交通更高效、污染控制更有力、人才的可得性更強(qiáng)，且公共支出占GDP的比重會(huì)比分散式城市化低。我國(guó)已形成的珠三角、長(zhǎng)三角等十大城市群，在我國(guó)“‘十二五’城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”確定的兩橫三縱城市化格局中發(fā)揮著重要的基點(diǎn)作用。目前，我國(guó)正在抓緊研究全國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，我國(guó)現(xiàn)行的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、小城鎮(zhèn)與農(nóng)村新型示范社區(qū)的建設(shè)政策，是基于我國(guó)長(zhǎng)期形成的城市等級(jí)體系的實(shí)際，將集中式城市化與分散式城市化相結(jié)合，力爭(zhēng)最大限度地集約經(jīng)營(yíng)城市資源，高效智慧管理城市。因此，從學(xué)理意義上講，中國(guó)大城市太多還是太少？不能簡(jiǎn)單地一概而論。

　　現(xiàn)實(shí)路徑：合理重構(gòu)城市空間 打造質(zhì)量型城市

　　城市規(guī)模與城市質(zhì)量是城市投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理的兩難選擇。我國(guó)城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的。分權(quán)體制下，地方政府對(duì)城市投資建設(shè)的沖動(dòng)既與土地財(cái)政密不可分，又與通過城市建設(shè)創(chuàng)造GDP的政績(jī)觀緊密相連。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000年以后，中國(guó)進(jìn)入城市蔓延階段，全國(guó)城市的數(shù)量穩(wěn)定在660個(gè)左右，但城市化的速度明顯加快。2000年至2012年，全國(guó)城市化水平從36.2%提高到52.6%，平均每年提高1.26個(gè)百分點(diǎn)。近兩年來，一些地方政府借新型城鎮(zhèn)化的胎動(dòng)積極為之謀劃，一些地方貪大求快，沒有考慮地方財(cái)政的實(shí)際能力和民生服務(wù)配套，不僅造成了巨大的資源浪費(fèi)，也潛藏著嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。拋棄對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化虛妄的臆想，應(yīng)遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律，積極穩(wěn)妥地走建設(shè)空間合理分布的質(zhì)量型城市之路。

　　一是合理重構(gòu)城市空間。隨著全球化、工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化等進(jìn)程的加快，中國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步調(diào)整。大城市在空間上將可能呈現(xiàn)城市郊區(qū)化、城郊功能分區(qū)明顯化、城市組織多中心化、城市空間中空化、城鎮(zhèn)體系層級(jí)化、城市空間兩極化等趨勢(shì)。經(jīng)過多年的努力，中國(guó)大城市的發(fā)展已初具規(guī)模，也已經(jīng)形成了數(shù)量眾多有中小城市和小城鎮(zhèn)，未來的城鎮(zhèn)化既不是簡(jiǎn)單發(fā)展大城市，也不應(yīng)側(cè)重于發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，而是要著力發(fā)展以大城市或特大城市為核心，中小城市錯(cuò)落式分布，形成相對(duì)集中的城市布局，以利于更緊湊和集約地保護(hù)和使用土地，創(chuàng)造更緊密的城鎮(zhèn)間和城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和配合，提供更便捷的通勤和更高的物流，以及更可持續(xù)的就業(yè)創(chuàng)造能力等。因此，必須在空間上合理布局城市形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，合理有序推進(jìn)城市群建設(shè)，形成區(qū)域錯(cuò)位發(fā)展。中西部地區(qū)應(yīng)利用自身成本優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先發(fā)展中心大城市，培育制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，承接?xùn)|部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，東部地區(qū)則應(yīng)完善已有的城市群，健全大城市已有功能，完善衛(wèi)星城市的配套服務(wù)功能，促進(jìn)制造業(yè)升級(jí)。總之，應(yīng)依據(jù)促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，合理重構(gòu)城市空間，逐步完善兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、兼顧產(chǎn)業(yè)合理布局、保證城市高效通勤的新型城鎮(zhèn)化空間組織形態(tài)。

　　二是打造質(zhì)量型城市。目前，許多城市提出了經(jīng)營(yíng)城市、建設(shè)智慧城市的理念，從根本上講，要防止只重視城市規(guī)模、數(shù)量，輕視城市格局、質(zhì)量的城市經(jīng)營(yíng)思維和行為，在城市空間合理布局的基礎(chǔ)上，打造高質(zhì)量的城市形態(tài)。具體地，要以黨的十八大和十八屆三中全會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持產(chǎn)城融合，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大；加大投入力度，不斷完善城鎮(zhèn)道路、供排水、公交、垃圾處理、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃水平和功能創(chuàng)新；堅(jiān)持集約低碳，提高城市的現(xiàn)有空間利用效率，推進(jìn)城市綠色循環(huán)低碳發(fā)展，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)；堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和制度創(chuàng)新，更好地發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)作用，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制建設(shè)。

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出，要建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，對(duì)小城鎮(zhèn)的落戶全面放開，中等城市落戶有序放開，大城市落戶有條件放開，特大城市落戶嚴(yán)格控制。從政策層面和現(xiàn)實(shí)情形看，中國(guó)城鎮(zhèn)化的層級(jí)體系是長(zhǎng)期存在的，盡管每個(gè)城市都應(yīng)該有平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，但卻不可能同等程度不同的獲得發(fā)展。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，既要合理規(guī)劃城市聚落，包括城市群和城市帶，引導(dǎo)形成符合城市發(fā)展的要素集聚、密度提高和距離縮短等條件，又要充分考慮產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、生活、環(huán)境的融合和城市的承載力，進(jìn)一步完善促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制，逐步形成促進(jìn)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局。 （作者系陜西省委黨校教授）