土地整理是一種以增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的，最大限度、最大可能、全方位地以各種合法方式對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置的土地整治活動(dòng)。放眼全球，土地整理在各國(guó)和各地區(qū)的實(shí)踐表明，它已日益被強(qiáng)化為國(guó)家措施。通過(guò)法律手段對(duì)土地整理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制和推動(dòng)，成為各國(guó)開(kāi)展土地整理工作的共同經(jīng)驗(yàn)。不少國(guó)家在相對(duì)完備的土地整理立法指引下，通過(guò)建立土地整理監(jiān)管有效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地整理活動(dòng)充分的法律保障，為土地資源的科學(xué)保護(hù)與可持續(xù)性發(fā)展提供了有力支撐。

　　我國(guó)現(xiàn)代意義的土地整理實(shí)踐始于20世紀(jì)50年代，現(xiàn)階段土地整理已成為我國(guó)土地整治、利用、保護(hù)乃至生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，包括開(kāi)發(fā)宜耕但未作任何利用的土地、整理利用率和產(chǎn)出率偏低的耕地兩方面內(nèi)容。在土地整理的立法保障方面，我國(guó)高、低位階的立法均有所涉及。我國(guó)憲法對(duì)土地整理的淵源性規(guī)定見(jiàn)于其第九、十條；土地管理法、水土保持法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法實(shí)施條例中也存在相關(guān)原則性規(guī)定；還有20余部有關(guān)土地整理項(xiàng)目資金管理、項(xiàng)目實(shí)施管理、規(guī)劃管理等的部門規(guī)章。此外另有兩部地方性法規(guī)、四部地方政府規(guī)章。在立法的指引下，近年來(lái)，我國(guó)的土地整理工作得以積極推進(jìn)。但在實(shí)踐中，土地整理立法保障的不足也正在顯現(xiàn)。例如，相關(guān)立法保障的碎片化趨向較為明顯，缺乏高位階立法的系統(tǒng)化規(guī)定，存在監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、監(jiān)管客體較狹隘、監(jiān)管方式不全面、監(jiān)管執(zhí)行不力等問(wèn)題。這些不足已經(jīng)成為制約我國(guó)土地整理效益增進(jìn)、規(guī)劃目標(biāo)達(dá)成的要素瓶頸。因此，要對(duì)我國(guó)土地整理法律保障的構(gòu)建途徑進(jìn)行理論和實(shí)踐的探討。筆者認(rèn)為，可以系統(tǒng)分析土地整理法律保障基礎(chǔ)理論為前提，以對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地整理法律保障機(jī)制現(xiàn)狀的分析為基石，通過(guò)對(duì)應(yīng)然層面之土地整理立法保障和實(shí)然層面之土地整理監(jiān)管保障的類型化研究，探究構(gòu)建我國(guó)土地整理法律保障有效機(jī)制的可靠途徑。

　　土地整理立法保障。應(yīng)從法的精神、形式、內(nèi)容三個(gè)領(lǐng)域出發(fā)，分別從立法價(jià)值、立法體制和立法內(nèi)容三個(gè)方面來(lái)分析土地整理的立法保障。

　　就立法價(jià)值而言，可從土地整理立法的載體目的、作用對(duì)象目的、踐行領(lǐng)域目的三個(gè)方面來(lái)界定土地整理立法的價(jià)值目標(biāo)，從土地整理立法價(jià)值關(guān)系的要素、主客體互動(dòng)過(guò)程兩個(gè)方面來(lái)界定土地整理立法的價(jià)值關(guān)系，從土地整理立法的人權(quán)價(jià)值、秩序價(jià)值等方面來(lái)界定土地整理立法的價(jià)值要素。

　　就立法體制而言，可從規(guī)范主義視角、經(jīng)驗(yàn)主義視角兩個(gè)方面來(lái)設(shè)定土地整理立法主體，從土地整理本身之立法事項(xiàng)設(shè)定、土地整理中具體立法事項(xiàng)設(shè)定兩個(gè)方面來(lái)設(shè)定土地整理立法權(quán)限實(shí)質(zhì)要件，從土地整理立法形式、立法程序、立法適用范圍三個(gè)方面來(lái)設(shè)定土地整理立法權(quán)限形式要件。

　　就立法內(nèi)容而言，可從未利用地開(kāi)發(fā)前之權(quán)屬、未利用地開(kāi)發(fā)后之權(quán)屬調(diào)整兩個(gè)方面來(lái)確立未利用地開(kāi)發(fā)之權(quán)屬設(shè)置，從低效耕地整理前之權(quán)屬、低效耕地整理后之權(quán)屬調(diào)整兩個(gè)方面來(lái)確立低效耕地整理之權(quán)屬設(shè)置；從合憲合法原則、可持續(xù)性原則、一致性與差異性相協(xié)調(diào)原則、綜合效益原則、嚴(yán)格規(guī)制原則五個(gè)方面來(lái)確立土地整理立法原則；從項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收三個(gè)階段來(lái)設(shè)計(jì)土地整理程序規(guī)范，從融資組織結(jié)構(gòu)、融資模式、收益分配方式三個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)土地整理資金規(guī)范，從監(jiān)管部門、責(zé)任主體、責(zé)任行為、責(zé)任形式、語(yǔ)言表述五個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)土地整理法律責(zé)任規(guī)范；從農(nóng)民對(duì)土地整理的認(rèn)知與評(píng)價(jià)、對(duì)參與土地整理的認(rèn)知、對(duì)土地整理模式的期許三個(gè)方面進(jìn)行我國(guó)農(nóng)民參與土地整理現(xiàn)狀的實(shí)證分析，從引導(dǎo)并推動(dòng)農(nóng)民參與能力的提升、成立土地整理協(xié)會(huì)作為農(nóng)民參與土地整理的組織平臺(tái)、在土地整理各階段設(shè)定多樣化的參與準(zhǔn)則三個(gè)方面設(shè)計(jì)農(nóng)民參與土地整理法律規(guī)范。

　　土地整理監(jiān)管保障。土地整理監(jiān)管是依據(jù)土地整理立法保障機(jī)制中相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行的監(jiān)管，是土地整理立法保障的實(shí)施活動(dòng)�？梢姥伺c行為這兩個(gè)維度來(lái)解析土地整理的監(jiān)管保障。首先，土地整理監(jiān)管中的人即土地整理監(jiān)管主體、責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人。土地整理監(jiān)管主體主要是國(guó)土資源行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)職能部門；土地整理責(zé)任主體主要是參與土地整理國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織中的土地整理行為人；土地整理權(quán)利人主要是作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的縣級(jí)以上人民政府、作為投資收益權(quán)人的營(yíng)利性社會(huì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)民。土地整理監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間主要是管理關(guān)系，土地整理監(jiān)管主體之間主要是協(xié)作關(guān)系，土地整理監(jiān)管責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人之間主要是自治關(guān)系。可在這些管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系中，就土地整理監(jiān)管主體、責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人之間權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任進(jìn)行類型化研究。其次，土地整理監(jiān)管中的行為即土地整理全過(guò)程各環(huán)節(jié)之監(jiān)管行為，是實(shí)施土地整理立法保障機(jī)制中相關(guān)法律規(guī)范的具體表現(xiàn)。可從監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管內(nèi)容、參與監(jiān)管、監(jiān)管責(zé)任這五個(gè)方面，具體分析土地整理規(guī)劃監(jiān)管、土地整理項(xiàng)目管理監(jiān)管、土地整理項(xiàng)目規(guī)劃監(jiān)管、土地整理工程設(shè)計(jì)監(jiān)管和土地整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)監(jiān)管中的各種管理行為、協(xié)作行為和自治行為。在這些行為的有序、交錯(cuò)作用下，形成了土地整理監(jiān)管法律關(guān)系中土地整理監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間的管理秩序、土地整理監(jiān)管主體之間的協(xié)作秩序、土地整理監(jiān)管責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人之間的自治秩序。

　　（作者單位：西南大學(xué)；本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目《我國(guó)土地整理監(jiān)管法律問(wèn)題研究》［13YJC820111］的階段性成果）