財(cái)稅法實(shí)際上是指一個(gè)國家的收支法，是一個(gè)國家重大收支行為“必須且應(yīng)該”如何的權(quán)力性規(guī)范。自然，財(cái)稅法治也就是指一個(gè)國家對(duì)其重大收支行為，依據(jù)這個(gè)“必須且應(yīng)該”如何的權(quán)力性規(guī)范進(jìn)行管理的活動(dòng)。財(cái)稅法治是國家治理體系的基礎(chǔ)性、支柱性系統(tǒng)，直接關(guān)系一個(gè)國家和民族的整體興衰與榮辱。因此，財(cái)稅法治也是衡量一個(gè)國家治理文明程度的“晴雨表”。

　　十八屆三中全會(huì)將財(cái)稅體制改革作為全面深化改革系統(tǒng)部署的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)并將財(cái)稅改革提升至關(guān)系“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度，被賦予了“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊權(quán)重。

　　國家的收入行為即稅收，一個(gè)社會(huì)對(duì)稅收活動(dòng)的治理依據(jù)即稅法。稅法是一個(gè)社會(huì)“必須且應(yīng)該”如何籌集公共產(chǎn)品生產(chǎn)資金的權(quán)力性規(guī)范。以稅法而“治”即稅收法治。經(jīng)過多年的努力，當(dāng)下稅收法治的基本框架已形成，并初步建立了“以間接稅為主，直接稅為輔”的稅收法治體系。盡管現(xiàn)有的18種稅法中，僅有三個(gè)稅法經(jīng)過了全國人大審議通過，但至少形式上的法治格局已成。而且，歷史地看，1994年啟動(dòng)的新稅制改革，也的確實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初“收好稅”的預(yù)期目的，化解了一直以來困擾中央政府“兩個(gè)比重偏低”的揪心問題，發(fā)揮了稅收對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用�？陀^上，也的確應(yīng)對(duì)了來自財(cái)稅治理體系內(nèi)外的挑戰(zhàn)與壓力。

　　問題是，隨著時(shí)間的推移，中國財(cái)稅治理的大形勢如今發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。今天雖然還是面臨財(cái)稅治理體系內(nèi)外的壓力與挑戰(zhàn)，但壓力與挑戰(zhàn)的來源與形式卻發(fā)生了比較大的變化。直言之，當(dāng)下中國財(cái)稅治理面臨的主要問題是如何“用好稅”，為國民提供高性價(jià)比、高合意性的公共產(chǎn)品與服務(wù)，從而緩解越來越多民眾對(duì)目前公共產(chǎn)品性價(jià)比不高，合意性比較低的壓力與挑戰(zhàn)�；蛘哒f，20年前的新稅制改革重點(diǎn)在于解決如何“收好稅”的問題，目的在于化解中央與地方政府之間收稅權(quán)利與義務(wù)分配不當(dāng)?shù)膯栴}。近年啟動(dòng)的以《預(yù)算法》修改為突破口的財(cái)稅體制改革，其目的則重在如何“用好稅”，化解征納稅人之間權(quán)利與義務(wù)分配不公的問題，從而為更多的國民提供高性價(jià)比、高合意性的公共產(chǎn)品與服務(wù)，以回應(yīng)來自國民的日益增長的權(quán)利意識(shí)，發(fā)揮財(cái)稅體制在國家治理中的基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用，為中國社會(huì)的現(xiàn)代化文明轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。

　　A 《預(yù)算法》優(yōu)化是財(cái)稅法治現(xiàn)代化的前提

　　事實(shí)上，2014年8月31日十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過的《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定》，即新的《預(yù)算法》，不僅肩負(fù)著國家收支法治化的歷史重任，而且擔(dān)當(dāng)著國家治理現(xiàn)代化的歷史使命。

　　毋庸諱言，長達(dá)十年的《預(yù)算法》修改過程，本身就是對(duì)民眾的一種預(yù)算法意識(shí)啟蒙，是在喚醒納稅者的權(quán)利意識(shí)，凝聚納稅者積極參與財(cái)稅法治現(xiàn)代化的正能量。從過去的不知道何謂《預(yù)算法》，到逐步知道《預(yù)算法》的功能與作用，再到主動(dòng)參與到《預(yù)算法》修改行列之中，這本身蘊(yùn)含的“潤物細(xì)無聲”之意義，在歷史長河中或許微不足道，但作為文明進(jìn)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，顯然必不可少。事實(shí)上，《預(yù)算法》修改的過程，一般而言，也是《預(yù)算法》不斷優(yōu)化的過程，自然也就是《預(yù)算法》不斷法治化的過程，是財(cái)稅法治不斷優(yōu)化和現(xiàn)代化的過程。因此，如果沒有《預(yù)算法》的不斷優(yōu)化，也就不可能有財(cái)稅法治的不斷優(yōu)化與現(xiàn)代化�！额A(yù)算法》修改與優(yōu)化，是財(cái)稅法治不斷優(yōu)化和現(xiàn)代化的前提。

　　新《預(yù)算法》順利實(shí)施，能切實(shí)發(fā)揮其對(duì)政府支出行為的規(guī)范作用，有效遏制支出權(quán)力的濫用與腐敗現(xiàn)象，也會(huì)從總體上促進(jìn)納稅者的準(zhǔn)自愿服從行為，進(jìn)而提升整體稅收法治水平。這是因?yàn)�，正如美國稅收政治學(xué)者瑪格麗特·利瓦伊教授所言：“只有當(dāng)納稅人相信統(tǒng)治者會(huì)遵守協(xié)議，且其他人也遵守他們的協(xié)議，準(zhǔn)自愿服從才會(huì)發(fā)生。納稅人是策略性行動(dòng)者，只有當(dāng)他們預(yù)期其他人也合作的時(shí)候才會(huì)合作。每個(gè)人的服從取決于他人的服從�！本褪钦f，《預(yù)算法》的優(yōu)化意味著，國民與政府之間法定權(quán)利與義務(wù)的重新調(diào)整，一般而言，這種調(diào)整會(huì)越來越接近公正平等。因此，新《預(yù)算法》的貫徹與實(shí)施，有助于納稅者準(zhǔn)自愿服從行為的增多。反過來，也有助于穩(wěn)定政府的稅收收入，保證財(cái)政收入的穩(wěn)定，為國家治理現(xiàn)代化提供物質(zhì)性的支持與保障。

　　B 財(cái)稅法治是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

　　以《預(yù)算法》修改開啟的此輪財(cái)稅體制改革，顯然肩負(fù)著深化全面改革的突破性重任，甚至具有超越《預(yù)算法》修改本身價(jià)值的意義。眾所周知，財(cái)稅法治有兩大基本任務(wù)：一是收入法治——稅收法治，是依據(jù)稅法之治；一是支出法治——預(yù)算法治，是依據(jù)預(yù)算法之治。因此，一個(gè)社會(huì)財(cái)稅法治的質(zhì)量與水平，首先取決于稅法與預(yù)算法本身的優(yōu)劣。

　　毋庸置疑，稅法與預(yù)算法的優(yōu)劣，根本說來，不論其形式如何，完備還是不完備，精致還是粗糙，關(guān)鍵是要看這種稅法與預(yù)算法，所能增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量的多少，特別是增進(jìn)多少國民的福祉總量。無疑，唯有能夠增進(jìn)大多數(shù)國民福祉總量的稅法與預(yù)算法次優(yōu)，能夠增進(jìn)全體國民福祉總量的稅法與預(yù)算法最優(yōu)。同理，稅收法治與預(yù)算法治也就有了最差、較差、次優(yōu)、最優(yōu)之別。

　　由于財(cái)稅法治系統(tǒng)本身就是國家治理體系的子系統(tǒng)和重要內(nèi)容，因此，財(cái)稅法治質(zhì)量與水平也就直接反映和折射國家治理體系的質(zhì)量與水平。財(cái)稅法治系統(tǒng)優(yōu)，則國家治理體系也優(yōu)；財(cái)稅法治系統(tǒng)劣，則國家治理體系也劣。自然，財(cái)稅法治系統(tǒng)的優(yōu)化，也就有助于提升國家治理的質(zhì)量與水平�？梢�，財(cái)稅法治體系與國家治理體系二者之間相輔相成，互為條件，相互促進(jìn)。而且長期看，低位階的財(cái)稅法治，不可能與高位階的國家治理體系相匹配；同樣，在低位階的國家治理體系下，財(cái)稅法治也不可能處于高位階。也就是說，國家治理體系的現(xiàn)代化，既需要財(cái)稅法治現(xiàn)代化的支持與保障，也需要財(cái)稅法治現(xiàn)代化的促進(jìn)與鞭策。

　　當(dāng)然，財(cái)稅法治現(xiàn)代化也需要國家治理現(xiàn)代化的導(dǎo)引與定位。道理在于，財(cái)稅法治是構(gòu)成社會(huì)“三大體系”（政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)）之“媒介”，或者說，財(cái)稅法治體系優(yōu)劣直接關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理體系的優(yōu)劣，及其國家整體治理水平的高低。或者說，財(cái)稅法治的優(yōu)化與現(xiàn)代化，直接影響、甚至決定國家治理體系的現(xiàn)代化。日本財(cái)政學(xué)者神野直彥有精辟的論述，他說：“財(cái)政是連接三個(gè)子系統(tǒng)的不可或缺的環(huán)節(jié)。三個(gè)子系統(tǒng)以財(cái)政為媒介構(gòu)成了‘整個(gè)社會(huì)’。因此，‘整個(gè)社會(huì)’危機(jī)必然歸結(jié)為財(cái)政危機(jī)�！庇纱丝梢�，財(cái)稅法治在國家治理現(xiàn)代化體系中具有重要的地位與作用。

　　或許正因如此，十八屆三中全會(huì)才將財(cái)稅體制改革作為全面深化改革系統(tǒng)部署的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)并將財(cái)稅改革提升至關(guān)系“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度，被賦予了“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊權(quán)重。

　　C 國家治理現(xiàn)代化不能沒有財(cái)稅法治的現(xiàn)代化

　　國家治理現(xiàn)代化作為中國社會(huì)治理的新提法與新目標(biāo)，其內(nèi)涵無疑是普遍與特殊的統(tǒng)一。隨著時(shí)間的推移，人類社會(huì)對(duì)自然、對(duì)社會(huì)，以及對(duì)自己的認(rèn)識(shí)，包括對(duì)財(cái)稅治理、國家治理的認(rèn)識(shí)會(huì)越來越接近真理。因此，國家治理現(xiàn)代化注定意味著與治理真理相隨，與治理文明結(jié)伴，財(cái)稅治理現(xiàn)代化也不過是被真理性的財(cái)稅文明符號(hào)、智識(shí)等等不斷化成的過程，也即不斷遵從文明社會(huì)治理原則，使文明社會(huì)治理原則不斷實(shí)現(xiàn)制度化“嵌入”的過程。

　　毋庸置疑，文明社會(huì)的國家治理，一定是以人為本的，是敬畏人道自由社會(huì)治理原則的。具體到財(cái)稅領(lǐng)域，則是將“把納稅人當(dāng)人看”、“使納稅人成為人”奉為最高財(cái)稅治理原則的。因此，也就是奉行平等、法治、限度一般原則，以及政治、經(jīng)濟(jì)與思想自由具體原則的。而最為核心的是，文明社會(huì)的國家治理，一定是遵從公正平等原則的，是把公正平等原則奉為社會(huì)治理根本原則的。具體到財(cái)稅治理，就是把公正平等原則奉為征納稅人之間、納稅人之間、征稅人之間權(quán)利與義務(wù)根本分配原則的財(cái)稅治理。

　　國家治理現(xiàn)代化的得失與程度，歸根結(jié)底，要看它增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量的多少。增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)國民福祉總量越多的，這種國家治理就越優(yōu)良，距離現(xiàn)代文明就越近。同樣，判定財(cái)稅法治現(xiàn)代化的得失，也應(yīng)以此為評(píng)價(jià)根據(jù)。直言之，國家治理現(xiàn)代化不能沒有財(cái)稅法治的現(xiàn)代化，財(cái)稅法治的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化重要目標(biāo)之一。

　　由于財(cái)稅法治所依之法是一種權(quán)力性規(guī)范，因此，財(cái)稅權(quán)力的合法性問題，邏輯上，也就成為決定財(cái)稅法治優(yōu)劣的前提。財(cái)政學(xué)家瓦爾達(dá)沃夫斯基早就指出：“預(yù)算與政治體制非常復(fù)雜地聯(lián)系在一起。所以，迄今為止，影響預(yù)算最顯著的方式是引人根本性的政治變化……如果不能同時(shí)影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進(jìn)行重大改變的�！币簿褪钦f，財(cái)稅法治及其國家治理現(xiàn)代化的重中之重就在于國家最高權(quán)力的優(yōu)化。

　　簡而言之，新《預(yù)算法》的實(shí)施，既直接關(guān)系財(cái)稅法治體系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，也有助于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的加速。沒有財(cái)稅治理的規(guī)范化、法治化與現(xiàn)代化，也就不可能有國家收支行為的規(guī)范化、法治化與現(xiàn)代化，更不可能有國家治理的規(guī)范化、法治化與現(xiàn)代化。因此，既要客觀理性地評(píng)估新《預(yù)算法》的優(yōu)劣得失，更要以新《預(yù)算法》的實(shí)施，促進(jìn)財(cái)稅法治與國家治理的現(xiàn)代化。 （作者系中國財(cái)稅法學(xué)會(huì)理事）