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　　國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要體現(xiàn)在法治和善治，現(xiàn)代國家被視為一種公民共同體，其最終治理目標是實現(xiàn)善治，而善治需要在法治的框架內實施

　　重大的變革往往需要借重觀念的力量。經(jīng)濟學家凱恩斯說過，“觀念可以改變歷史的軌跡”。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主哈耶克也曾經(jīng)講過：“在長期，我們是自己命運的創(chuàng)造者；在短期，我們就是自己所創(chuàng)造觀念的俘虜�！�

　　一場偉大的改革，往往緊隨于一場觀念的轉變。十八屆三中全會提出要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，十八屆四中全會提出依法治國，就是如此。這些提法的背后是要推行法治和善治，是治國理念從統(tǒng)治走向治理的轉變。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要體現(xiàn)在法治和善治�，F(xiàn)代國家被視為一種公民共同體，其最終治理目標是實現(xiàn)善治。善治需要在法治的框架內實施。善治的標準包括：合法性、開放性、責任性、回應性、參與性、協(xié)商性、有效性、公正性、穩(wěn)定性等。

　　十八屆四中全會強調的依法治國，同時強調依法治國要依憲治國。而此前我國的憲法明顯與司法脫節(jié)，沒有實現(xiàn)憲法的可司法化。依憲治國就是要憲法的可司法化。憲法是根本大法，是法律中的法律，規(guī)則中的規(guī)則。依憲治國是依法治國的題中之義。只有做到依憲治國，才能做到依法治國。

　　依法治國和依憲治國下實施法治和善治。而要做到法治基礎上的依法治國，國家的治理要體現(xiàn)諾貝爾經(jīng)濟學獎得主哈耶克所主張的“法律下的自由”原則。哲學家約翰·洛克曾經(jīng)指出，“在所有能夠接受法律支配的人類的狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由”。這也正是哈耶克“法律下的自由”原則的要義。這種“法律下的自由”必然是指“法治下的自由”，而與人治不容。

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　　法治是指政府在一切行動中都受制于事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預見到政府在某一情況中會怎樣使用它的強制權力

　　對于十八屆四中全會的決定，人們認為這些新的制度構想是史無前例的，朝著法治化邁開了重要的一步。其實，法治化貴在堅持推進，指望一步到位是不切實際的。

　　哈耶克指出，法治是指政府在一切行動中都受制于事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預見到政府在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據(jù)對此的了解計劃它自己的個人事務。他提出，法治的基本點是：留給執(zhí)掌強制權力的執(zhí)行機構的行動自由，應當減少到最低限度。很顯然，法治作為“法律的治理”，必然對人的行為構成一定的約束。法治的觀念可以追溯到古希臘的亞里士多德。他在《政治學》（Politics ）一書中指出，“較之公民的統(tǒng)治，法律統(tǒng)治更為確當”。他認為，擁有最高權力的人“只應當被任命為法律的護衛(wèi)者和服務者”，而“那些關注最高權力的人應當相信最高權力操握于上帝和法律之手”。亞里士多德既反對“由人民統(tǒng)治而非法律統(tǒng)治”的政制形式，也譴責 “一切事務由多數(shù)表決而非由法律決定”的政制形式。

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　　更好地推行這些正式制度和實施機制，還需要有法治文化和觀念作為非正式制度來提供支持

　　我國大量的公共政策決策及其實施機制本身是國家治理體系的重要組成部分。兩者都要體現(xiàn)基于法治的善治。這符合制度經(jīng)濟學理論的要求。根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、制度經(jīng)濟學家道格拉斯·諾思的看法，制度包括正式制度、非正式制度與實施機制，三者都會影響治理的績效。其中公共政策決策機制由涉及決策的眾多正式制度組成，非正式制度則是涉及決策的文化與意識形態(tài)等非正規(guī)約束，決策實施機制則包括一些保障關系制度實施的機制。從長期看，面向善治的公共政策決策及其實施機制，其演化必然體現(xiàn)為一種開放試錯的過程。而且，其背后需要一種授能型非正式制度來支撐。這種非正式制度就是法治文化或者觀念。這種文化和觀念需要習得，也需要培養(yǎng)。

　　我國正處在如何實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的階段。這種決定和討論至關重要。“千里之行，始于足下”。實現(xiàn)善治就需要這種決定和討論。十八屆四中全會對當前我國積存下來的許多問題提出了多項改革舉措。比如，全會提出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。全會還提出，要優(yōu)化司法職權配置，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這些均是可圈可點的舉措。但是，正如諾斯的制度經(jīng)濟學思想所提示的那樣，是否能夠有效實現(xiàn)善治，不僅需要看是否有效建立這些正式制度，而且還要看是否存在有效的實施機制。而且為了更好地推行這些正式制度和實施機制，還需要有法治文化和觀念作為非正式制度來提供支持。

　　我國的公共政策決策雖然在改革開放以來總體上有了較大的改進，但還不符合上述法治和善治標準，總體上沒有形成一種開放試錯的過程，離法治和善治的要求時近時遠。一些人的擔憂是可以理解的，因為人們對善治的要求存在一種只進不退的“棘輪效應”。即便上一階段的善治程度在提高，人們一般不會停留于上一階段的效用滿足，會在下一階段提出更高的善治要求，以求滿足哪怕是同等程度的效用。

　　中國夢是每個中國人的夢。需要用法治和善治托起中國夢。但是要實現(xiàn)中國夢，道路是漫長的，前途是光明的。貴在守持一種開放試錯的態(tài)度，不斷大膽嘗試，大膽承認和修正錯誤，不斷朝著法治和善治逼近。法治和善治實現(xiàn)的過程，也是實現(xiàn)“中國夢”的過程。（作者系中國社會科學院研究員、天則經(jīng)濟研究所副所長）