京津冀地區(qū)在全國(guó)具有重要地位，發(fā)展面臨的問題也多。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略，受到廣泛關(guān)注。落實(shí)這一發(fā)展戰(zhàn)略，以下兩方面需要深入研究和思考。

　　明確期望解決的關(guān)鍵問題

　　跨省級(jí)行政區(qū)的區(qū)域發(fā)展?fàn)可婷鎻V、關(guān)系復(fù)雜，而區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的時(shí)效性和階段性較強(qiáng)，因此，需要明確期望解決的關(guān)鍵問題。這是落實(shí)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略并使之更明確、可執(zhí)行、可考核的基礎(chǔ)。結(jié)合京津冀的現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)來看，京津冀協(xié)同發(fā)展期望解決的關(guān)鍵問題主要有三個(gè)：一是資源環(huán)境承載力問題，其中主要是水資源和大氣污染治理問題。二是地區(qū)發(fā)展差距過大問題，單以人均地區(qū)生產(chǎn)總值論，北京和天津是周邊保定、張家口等城市的3倍以上，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平的差距更大。三是城市病問題，突出表現(xiàn)為中心城區(qū)交通擁堵、房?jī)r(jià)高昂、環(huán)境污染等問題。

　　產(chǎn)生這些問題的原因，首先是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理。京津冀地區(qū)是我國(guó)工業(yè)制成品尤其是重化工業(yè)產(chǎn)品的主要產(chǎn)地，汽車、鋼材、水泥和原油的產(chǎn)量排在全國(guó)主要區(qū)域的前列。此外，京津冀地區(qū)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，河北更是煤炭消耗大省，這增加了污染物的產(chǎn)生。其次是京津冀產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的空間聯(lián)系不緊密，也就是產(chǎn)業(yè)的地域分工不合理，北京、天津和河北三地都是相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系。第三是城市和區(qū)域規(guī)劃、建設(shè)、管理不完善，如城市增長(zhǎng)邊界不明確、生態(tài)廊道沒有很好控制、交通基礎(chǔ)設(shè)施沒有形成網(wǎng)絡(luò)、城市內(nèi)部路網(wǎng)密度偏低、交通管理不嚴(yán)格等，從而導(dǎo)致城市建設(shè)“攤大餅”局面和城市病問題。

　　這些問題的形成，一方面與國(guó)家在特定發(fā)展階段所采取的發(fā)展模式有關(guān)，如解決京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)存在的問題，需要和國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系起來；另一方面與首都功能的特殊性有關(guān)。北京的許多功能是由中央政府的職能所決定的，如何在空間上保障和配置中央政府所承擔(dān)的職能是一項(xiàng)很復(fù)雜、很細(xì)致的工作�？梢�，京津冀面臨的問題，成因復(fù)雜多樣，解決起來會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過程。

　　著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

　　體制機(jī)制不順是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的根本性、長(zhǎng)期性因素。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。其中，應(yīng)特別注意處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。一是建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)與完善全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的大方向一致，盡量減少商品、服務(wù)和要素在區(qū)域內(nèi)外流動(dòng)的障礙，促進(jìn)三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，迫使一些占用資源多、產(chǎn)出效益低的產(chǎn)業(yè)從北京、天津轉(zhuǎn)移出去。這樣也有助于發(fā)揮河北勞動(dòng)力資源和空間資源相對(duì)豐富的優(yōu)勢(shì)。二是深化行政體制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供新動(dòng)力。隨著政府審批事項(xiàng)的減少，政府直接安排的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也會(huì)減少，這些都有利于避免功能過于集中，促進(jìn)區(qū)域功能優(yōu)化；而且政府提供公共服務(wù)的方式可以有所變化，公共服務(wù)不一定都由政府直接提供，大量的教育、醫(yī)療、研究等服務(wù)可以采用政府購(gòu)買或者政府向居民提供補(bǔ)貼、居民自己決定如何購(gòu)買的方式。如此一來，這些服務(wù)機(jī)構(gòu)就會(huì)根據(jù)不同地區(qū)的成本收益來配置，再輔之以用地、環(huán)保等方面的規(guī)制，就可以促進(jìn)區(qū)域功能優(yōu)化。

　　京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)需要考慮首都功能的多樣性和特殊性。北京作為首都，其功能并不是單一的政治中心，而是一個(gè)功能復(fù)合型的首都，與倫敦、巴黎、東京等類似，而與美國(guó)華盛頓差異很大。從國(guó)際上的做法看，大型功能復(fù)合型首都的管理都會(huì)有一些特殊的機(jī)構(gòu)和措施，如英國(guó)的大倫敦管理局、韓國(guó)的首都圈整備委員會(huì)等。我國(guó)首都的管理也可以借鑒這些做法，成立高層次的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)首都圈的規(guī)劃和監(jiān)督等職責(zé)。同時(shí)，可以按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，賦予京津冀地區(qū)先行先試部分改革措施的權(quán)利，如消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅的征收改革，既積累改革經(jīng)驗(yàn)，也有助于首都功能優(yōu)化。此外，由于市場(chǎng)機(jī)制不完善以及城市功能的特殊性，京津冀地區(qū)還存在較多市場(chǎng)扭曲，需要政府干預(yù)，按照使用者付費(fèi)的原則，設(shè)計(jì)特殊機(jī)制來減少市場(chǎng)扭曲的影響。其實(shí)，國(guó)外早就有類似做法，如韓國(guó)1976年修改的《地方稅法》規(guī)定，在首都圈新建或擴(kuò)建工廠要以5倍的高額收取登記稅、取得稅和財(cái)產(chǎn)稅。

　�。ㄗ髡邽閲�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員）