剪辮子 郝增茂作，選自2014年5月16日《 諷刺與幽默 》

　　當(dāng)前，以簡政放權(quán)為抓手，政府職能轉(zhuǎn)變正通過下放、轉(zhuǎn)移、整合、加強(qiáng)四條路徑，以前所未有的覆蓋寬度、觸及深度、工作強(qiáng)度全面推進(jìn)，開始取得明顯成效，顯示了黨中央國務(wù)院深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的勇氣和魄力，贏得了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界廣泛好評。但是，在各級政府推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，實(shí)際不同程度地存在著形式主義和官僚主義的態(tài)度和做法，造成政府職能轉(zhuǎn)得出去，卻變不起來，只是做了政府職能轉(zhuǎn)變的表面文章。

　　事轉(zhuǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)，部門放權(quán)困難

　　在政府職能向企業(yè)和中介組織轉(zhuǎn)移中，存在轉(zhuǎn)移的是事務(wù)，而轉(zhuǎn)移后對事務(wù)的控制權(quán)和運(yùn)行機(jī)制依然如舊的現(xiàn)象，表現(xiàn)為“事轉(zhuǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)”。如一些熱門中介機(jī)構(gòu)，審圖、建筑材料檢測、房地產(chǎn)評估、測繪、擔(dān)保、抵押中心或公司，雖然從政府接手了相關(guān)職能，但政府對這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇性審批，有的政府部門直接控制有關(guān)機(jī)構(gòu)，有的公務(wù)員參與經(jīng)營有關(guān)機(jī)構(gòu)，沒有行政資源的普通群眾無力參與競爭。一些中介機(jī)構(gòu)成立后，依然實(shí)行行政化運(yùn)作，如擔(dān)保機(jī)構(gòu)在辦理購房按揭中，銀行審核后，擔(dān)保機(jī)構(gòu)仍然要審，少則七天，多則十多天，程序更復(fù)雜，效率更低。

　　職能下放中途截留

　　“中央和省一級政府使用的多是宏觀管理和指導(dǎo)性手段，地方特別是基層則微觀管理和操作性手段使用多一些”。市縣兩級政府具有建設(shè)、管理、經(jīng)營城市的微觀管理功能，從國務(wù)院向地方政府下放的權(quán)責(zé)，應(yīng)該根據(jù)省級、市級、縣級等政府的既有功能，在不同層級政府之間合理配置，形成層次分明、結(jié)構(gòu)有序、相得益彰的權(quán)責(zé)體系。但是，在下放過程中，存在職能下放不到位或者截留的問題。如在下放行政審批權(quán)時，關(guān)于城市規(guī)劃的總體規(guī)劃審批權(quán)和專項(xiàng)規(guī)劃審批權(quán)一律由省級政府掌握，地市級政府沒有任何權(quán)限;關(guān)于資質(zhì)資格審批權(quán)，房地產(chǎn)企業(yè)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)的一到三級審批權(quán)，全部集中在省級政府，只是建筑業(yè)企業(yè)的三級資質(zhì)審批權(quán)下放到地市級政府。

　　政出多門依然存在

　　政府職能的整合，主要應(yīng)該體現(xiàn)為兩個方面的整合，一是機(jī)構(gòu)整合，即通過建立大部制，實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)事務(wù)主要由一個部門負(fù)責(zé)，避免職能交叉、九龍治水;二是領(lǐng)導(dǎo)整合，即一項(xiàng)事務(wù)由一位領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)，避免多頭負(fù)責(zé)、相互推諉，兩類整合不可或缺。但是，在職能整合中，仍然存在政出多門和政出多頭的問題，部門與部門之間和部門內(nèi)部都缺乏有效協(xié)調(diào)。如房地產(chǎn)市場由住建委和房管局共同監(jiān)管，但在房屋面積管理中，兩個部門依據(jù)的測定標(biāo)準(zhǔn)不一樣，各執(zhí)一方，很難協(xié)調(diào)，群眾無奈。五種保險由四個部門管，各自為政，各成體系。對于同一群體的人員培訓(xùn)，受制于不同部門不同的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，致使許多數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)，培訓(xùn)證書不銜接。在一個部門，一件審批事項(xiàng)往往由幾個平級領(lǐng)導(dǎo)共同負(fù)責(zé)，審批時間長，遇到領(lǐng)導(dǎo)意見不一致，效率更低。

　　政企分開，形分實(shí)不分

　　政企分開，應(yīng)該是政府在內(nèi)部管理中，徹底剝離出內(nèi)在的企業(yè)機(jī)構(gòu)和市場機(jī)制的痕跡，使政府保持行政機(jī)構(gòu)的單一性，在外部管理中，運(yùn)用宏觀手段對企業(yè)進(jìn)行必要監(jiān)管，遠(yuǎn)離企業(yè)的微觀管理和運(yùn)行，使企業(yè)擁有市場運(yùn)作的獨(dú)立性。但是，現(xiàn)實(shí)中政企不分的狀況以各種形式依然存在。如電力局從事部分電力事業(yè)經(jīng)營，又對電力事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，既是裁判員，又是運(yùn)動員；住建委園林處既管養(yǎng)護(hù)，又管綠化，管養(yǎng)護(hù)是事業(yè)單位，管綠化是企業(yè)，一套人馬兩塊牌子;環(huán)衛(wèi)處被要求企業(yè)運(yùn)作，結(jié)果行政單位、事業(yè)單位、企業(yè)都不像，機(jī)構(gòu)沒有代碼證，事業(yè)沒有法人證書，企業(yè)沒有營業(yè)執(zhí)照;審圖中心過去已經(jīng)從政府部門剝離出來成為企業(yè)，卻又被要求全部改為政府下屬的事業(yè)單位。

　　簡政變味，變“跑幾地”為“跑幾趟”

　　設(shè)立行政服務(wù)中心的目的，是通過建立集約型行政架構(gòu)、扁平化行政層級和無縫隙行政流程，壓縮行政環(huán)節(jié)，簡化行政手續(xù)，提高行政效率，方便企業(yè)、社會組織和群眾。但是，一些行政服務(wù)中心組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)設(shè)卻與此南轅北轍。如，行政服務(wù)中心的管委會和制度框架構(gòu)筑了又一個行政層級，在各個政府部門之上增設(shè)出另一套管理體系，在某些方面增加了行政成本。許多政府部門派駐中心的是科長、辦事員，甚至實(shí)習(xí)生，他們要么沒有拍板權(quán)，要么不懂業(yè)務(wù)，群眾去中心辦成業(yè)務(wù)，至少需要跑3-5趟。中心回應(yīng)群眾訴求，往往依據(jù)的是領(lǐng)導(dǎo)說行不行，而不是法律或者制度規(guī)定行不行。

　　權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系不健全，企業(yè)基層很無奈

　　在政府職能轉(zhuǎn)變中和轉(zhuǎn)變后，建立健全政府與企業(yè)、政府與個人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成各司其權(quán)、各負(fù)其責(zé)，各享其利、各盡其義的有序格局，是一項(xiàng)重要的后續(xù)性措施。但是，仍然存在政府與企業(yè)權(quán)責(zé)不清，政府與個人利義不明的問題。如在政府與企業(yè)的關(guān)系方面，雙方都應(yīng)該是質(zhì)量安全的責(zé)任主體，而由于質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)責(zé)體系不健全，政府承擔(dān)了幾乎全部的質(zhì)量安全責(zé)任，必然想盡一切辦法控制企業(yè)，導(dǎo)致“二十幾頂大蓋帽管一個安全帽”，“戴各種顏色箍的都管企業(yè)，唯獨(dú)戴黑箍的不管”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方面，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民的義務(wù)責(zé)任意識淡漠了，只有權(quán)利訴求，造成領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)沒手段，對農(nóng)民的管理常常陷入一籌莫展的狀態(tài)。

　　職能下放后管理效率難以保證

　　政府職能從國務(wù)院往地方政府下放后，應(yīng)該采取措施保證地方各級政府在人力資源上具備接手的能力，否則，一旦基層政府出現(xiàn)人力資源不足的情況，必將造成行政效率和行政水平的雙降低。而現(xiàn)實(shí)中，基層政府人員編制和素質(zhì)與履行政府職責(zé)要求相差很大，“基層政府回應(yīng)問題意愿與能力不足，回應(yīng)滯后、管理越位與缺位、管理方式落后現(xiàn)象普遍存在”，政府管理的效率和水平難以保證。如市縣兩級政府存在人員編制少，高素質(zhì)人員少的雙重困難。市縣級政府的專業(yè)部門和開發(fā)區(qū)管委會，普遍存在兩個扭曲現(xiàn)象：一是由于編制少，編外人員承擔(dān)編內(nèi)的職責(zé)，甚至編外人員成為履職的主體;二是由于基層政府吸引不了高素質(zhì)人才，往往是非專業(yè)人員從事專業(yè)工作，聘用村官或者非專業(yè)大學(xué)生進(jìn)行管理�；陔p重困難和兩種扭曲，基層政府事務(wù)管理的專業(yè)化和科學(xué)化水平不高。

　　(作者為中國政法大學(xué)黨委書記、教授)