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近年來,南極旅游日漸升溫。國人高漲的“極地”熱情與南極脆弱的生態(tài)環(huán)境,無疑形成一對矛盾。如何更好地應(yīng)對南極旅游熱?本報就此專訪了復(fù)旦大學(xué)國際法學(xué)教授陳力。
去南極旅游,還有“制度漏洞”
文匯報:上世紀(jì)50年代末,美國人就開始開發(fā)南極商業(yè)旅游,您能否介紹一下赴南極旅游項目的現(xiàn)狀?
陳力:據(jù)我所知,目前乘船赴南極的旅游者三分之一是美國公民,超過半數(shù)的南極旅游探險活動在美國境內(nèi)組織并受美國法律管轄。美國支持安全、負(fù)責(zé)和環(huán)境友好型的南極旅游活動。為此,美國通過相關(guān)立法并采取嚴(yán)格的南極旅游審批與許可制度。
文匯報:發(fā)展南極旅游,尤其對沒有加入《南極條約》的國家來說,一旦出現(xiàn)沉船、漏油等破壞環(huán)境的事件,應(yīng)由誰來埋單?
陳力:《南極條約》的50個締約國中,有包括我國在內(nèi)的28個協(xié)商國、22個非協(xié)商國。目前,《南極條約》協(xié)商國并未就南極旅游問題制定專門的條約,僅在2011年通過了“南極游客總指南”的第3號決議,以確保游客活動不給南極環(huán)境以及科學(xué)與美學(xué)價值造成負(fù)面影響。
《南極條約》體系之外,國際南極旅游組織協(xié)會(IAATO)對南極旅游規(guī)制發(fā)揮了重要的作用與影響,協(xié)會通過的大量自律性南極旅游指南或操作程序,已被《南極條約》協(xié)商國采納并形成相關(guān)措施或決議。不過,這些措施或決議多為倡導(dǎo)性質(zhì),法律位階較低且極為分散,不利于締約國的執(zhí)行。
同時,《南極條約》體系雖然規(guī)定了“視察權(quán)”制度,但缺少必要的違法救急與懲罰措施,實施與執(zhí)行主要依賴各締約國國內(nèi)法。當(dāng)前,制定國內(nèi)立法執(zhí)行南極條約體系的締約國數(shù)量并不多。其中,1996年,美國出臺《南極科學(xué)、旅游及保護(hù)法》,對相關(guān)在南極的違法行為規(guī)定了民事與刑事責(zé)任。
針對非締約國及其公民違反條約體系的行為,締約國缺乏對其行使管轄權(quán)與執(zhí)法權(quán)的依據(jù),這已經(jīng)成為南極條約體系面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)之一,亟需南極條約體系做出更加積極和建設(shè)性的制度回應(yīng)。
先完善法治,再推進(jìn)旅游
文匯報:1985年,我國被接納為南極條約協(xié)商國;1991年,《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》通過。您覺得,這些法律能否適應(yīng)行情高漲的南極旅游?
陳力:《南極條約》主要確立了南極主權(quán)凍結(jié)、非軍事化與科學(xué)考察自由的基本原則;《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》及其責(zé)任附件的規(guī)定,較為原則,難以適應(yīng)南極旅游活動的特殊性。
目前,我國在南極領(lǐng)域的立法幾為空白,但國務(wù)院法制辦正就《中華人民共和國南極活動管理條例》征求意見,履行立法程序。據(jù)了解,《條例》草案涵蓋的“南極活動”,是指在南極開展的一切活動,包括在南極從事考察、旅游、探險、漁業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)然顒印?/P>
《條例》擬采取批準(zhǔn)及許可制度:要求活動者進(jìn)入南極開展活動前,必須提交申請。《條例》確立了環(huán)境影響預(yù)評估制度:要求活動者根據(jù)擬開展的活動及其對南極環(huán)境產(chǎn)生的影響,提交不同格式與內(nèi)容的環(huán)境影響評估文件。
違反《條例》的活動者,需負(fù)擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任和行政責(zé)任。如,對南極環(huán)境造成污染的,不僅要承擔(dān)清除污染、修復(fù)環(huán)境的費(fèi)用,還可并處警告、罰款、吊銷南極活動《批準(zhǔn)書》及《許可書》、限期離開南極等行政處罰。南極活動者或南極活動行政管理人員的行為構(gòu)成犯罪的,依據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。
文匯報:有人提出,希望我國政府在建立更多南極科考站的同時,鼓勵發(fā)展南極旅游,您對此怎么看?
陳力:隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的不斷擴(kuò)大,赴南極旅游的需求也會不斷增長,在我國開展南極旅游活動必將成為我國旅游服務(wù)業(yè)一個新的增長點(diǎn)。與其將南極旅游市場拱手相讓,不如穩(wěn)步有序地在我國開展南極旅游組織活動。