食品安全法修訂草案已正式提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，這是一部與所有人利益都息息相關(guān)的法律。本次修法的主旨，是用國(guó)家治理現(xiàn)代化理念推進(jìn)食品安全工作，提升食品安全治理能力，保障民眾“舌尖上的安全”。

　　政府、市場(chǎng)、社會(huì)相協(xié)同的治理體系

　　國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界關(guān)系，通過(guò)激發(fā)政府權(quán)威、市場(chǎng)效率和社會(huì)活力，使利益相關(guān)方協(xié)作提升治理效能。食品安全治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，同樣需要嵌入到這一宏大背景下加以觀察。

　　一是用法律來(lái)固定監(jiān)管體制改革成果。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制呈現(xiàn)“多龍治水”的分段格局，段與段之間的縫隙制約了食品安全監(jiān)管的有效性。2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革整合了質(zhì)檢、工商和食藥部門的食品安全監(jiān)管職能，形成食藥、衛(wèi)計(jì)和農(nóng)業(yè)“三足鼎立”的新格局。地方監(jiān)管體制改革正在推進(jìn)，重點(diǎn)是監(jiān)管資源下沉。此次修法，將監(jiān)管體制改革成果用法律的形式固定下來(lái)。

　　二是讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定作用。打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”，需要在產(chǎn)品質(zhì)量上有新突破。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須不斷提振消費(fèi)信心。修訂草案多處帶有產(chǎn)業(yè)政策色彩，目的是讓優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制成為食品安全水平的決定因素。例如國(guó)家鼓勵(lì)和支持食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為提高食品安全水平采用先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理規(guī)范，并鼓勵(lì)食品規(guī)模化生產(chǎn)和連鎖經(jīng)營(yíng)配送。又如地方政府引導(dǎo)小作坊、食品攤販等食品“四小”改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，進(jìn)入集中交易市場(chǎng)及店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)。

　　三是將食品安全提升到社會(huì)治理創(chuàng)新的高度。一飯膏粱維系萬(wàn)家，吃飯是天大的事。食品安全已不再是簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，而是民生問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，必須用社會(huì)的手段來(lái)解決。與傳統(tǒng)行政管理相比，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元主體、平等關(guān)系、靈活方式和新型手段，每個(gè)社會(huì)主體既是治理者，又是被治理者。食品安全是“產(chǎn)”出來(lái)的，也是“管”出來(lái)的，某種意義上還是“吃”出來(lái)的，其分別對(duì)應(yīng)了企業(yè)、政府和消費(fèi)者三類主體。修訂草案從政府監(jiān)管、企業(yè)自律、行業(yè)引導(dǎo)、媒體監(jiān)督、消費(fèi)者參與等制度設(shè)計(jì)入手，落實(shí)食品安全社會(huì)共治格局。

　　巧治、共治、嚴(yán)治提升治理能力

　　治理體系在實(shí)踐中的執(zhí)行情況體現(xiàn)為治理能力，其核心是規(guī)范和引導(dǎo)行為。提升食品安全治理能力，就是要通過(guò)法律、道德、技術(shù)等多種手段，最大限度增加食品領(lǐng)域的有序行為，減少失范行為。

　　一是依法嚴(yán)治。法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，本次修法的重要特征是建立最嚴(yán)格的監(jiān)管制度，用嚴(yán)刑峻法威懾不法分子。提高非法添加等嚴(yán)重危害食品安全行為的罰款額度、明確“黑名單”與“行業(yè)禁入”制度都是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法行為進(jìn)行最嚴(yán)厲處罰的體現(xiàn)；責(zé)任約談則是對(duì)監(jiān)管部門和地方政府的最嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

　　二是社會(huì)共治�，F(xiàn)代性使得任何主體都無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)廣泛分布的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，因此要改變政府一家包打天下的局面，調(diào)動(dòng)社會(huì)各類主體積極共治共享。修訂草案規(guī)定了建立健全食品安全信息發(fā)布制度、引導(dǎo)社會(huì)組織和消費(fèi)者參與、明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為食品安全第一責(zé)任人應(yīng)履行誠(chéng)信自律義務(wù)三大社會(huì)共治抓手。未來(lái)我國(guó)將逐步建立食品安全管理人員職業(yè)資格制度、食品追溯管理制度以及食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。

　　三是風(fēng)險(xiǎn)巧治。風(fēng)險(xiǎn)治理是現(xiàn)代社會(huì)解決安全、健康和環(huán)保問(wèn)題的基本思路，理想的食品安全保障體系是建立在風(fēng)險(xiǎn)治理基礎(chǔ)上的預(yù)防性體系。風(fēng)險(xiǎn)治理包括評(píng)估、管理和交流三方面內(nèi)容，致力于解決三對(duì)矛盾。首先，法律和標(biāo)準(zhǔn)是固化的，但食品新業(yè)態(tài)和新品種不斷涌現(xiàn)。修訂草案提出建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，讓潛在的安全隱患暴露更加及時(shí)。其次，監(jiān)管資源是有限的，但食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量龐大。修訂草案規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)監(jiān)管制度，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估結(jié)果確定監(jiān)管的重點(diǎn)、方式和頻次，目的是合理配置監(jiān)管資源，符合行政法的比例原則。此外，食品安全是一個(gè)相對(duì)概念，但消費(fèi)者希望保障是絕對(duì)的。修訂草案明確國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度，按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開的原則，組織開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流，讓全社會(huì)的安全觀更加科學(xué)理性。

　　體制、法制、機(jī)制的關(guān)系有待厘清

　　一是體制與法律的關(guān)系。在現(xiàn)行體制下，食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品依然由農(nóng)業(yè)、食藥部門分段監(jiān)管。由于兩類產(chǎn)品屬性和監(jiān)管模式存在巨大差異，如何更好地銜接食品安全法與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法來(lái)形成無(wú)縫隙監(jiān)管體制，尤其是配置好食用農(nóng)產(chǎn)品在進(jìn)入批發(fā)零售市場(chǎng)和生產(chǎn)加工企業(yè)前后的監(jiān)管職責(zé)，是值得深入探討的命題。另外，黨的十八屆三中全會(huì)提出“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”，各地也開始探索整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥部門成立市場(chǎng)監(jiān)督管理局，統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管體制已成大勢(shì)所趨。立法須以前瞻性應(yīng)對(duì)體制的變革性，為將來(lái)改革留下“接入端口”。

　　二是監(jiān)管與市場(chǎng)的關(guān)系。食品安全監(jiān)管的本質(zhì)是解決市場(chǎng)失靈，政府監(jiān)管是市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充而非替代。理想狀態(tài)下，食品安全主要依賴良性市場(chǎng)機(jī)制、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自律和社會(huì)公眾監(jiān)督，輔之以必要的懲罰。然而現(xiàn)階段我國(guó)食品安全領(lǐng)域亂象叢生，市場(chǎng)和社會(huì)的培育都需要較長(zhǎng)時(shí)間，因此監(jiān)管發(fā)揮了更為重要的作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必須權(quán)衡政府監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制的角色，讓各方面的激勵(lì)和約束集中到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為上，使其既不敢違法又不值得違法。在各種市場(chǎng)手段中，最為重要的是通過(guò)立法來(lái)規(guī)范統(tǒng)一食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征信系統(tǒng)。通過(guò)將食品安全信用評(píng)價(jià)結(jié)果與行業(yè)準(zhǔn)入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)食品安全失信行為的制約作用。

　　三是立法與執(zhí)法的關(guān)系。天下之事不難于立法，而難于法之必行。立法具有原則性，執(zhí)法則不得不考慮現(xiàn)實(shí)因素。食品安全一頭牽著民心，一頭關(guān)乎產(chǎn)業(yè)，是重要的民生問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。例如食品“四小”為大中城市居民日常餐飲提供了便捷，其從業(yè)者主要來(lái)自基層甚至是社會(huì)弱勢(shì)群體。如果單純采取打擊、取締等做法，很可能帶來(lái)就業(yè)、穩(wěn)定等社會(huì)矛盾。加之我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異極大，各地飲食習(xí)慣迥異，今后如何真正落實(shí)修改后的“最嚴(yán)”食品安全法，將是一個(gè)長(zhǎng)期的課題。建議地方在食品“四小”監(jiān)管規(guī)章中引入更多柔性治理手段，讓法律執(zhí)行更為順暢。只有實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者激勵(lì)相容，才能從根本上提升我國(guó)食品藥品安全保障水平。（作者為國(guó)家行政學(xué)院副教授、管理學(xué)博士）