《呂氏春秋·去私》中記載有這樣一個(gè)故事：晉國(guó)的中軍尉祁奚告老還鄉(xiāng)時(shí)，晉平公讓他推薦一個(gè)南陽(yáng)令的人選，祁奚稱解狐足可擔(dān)任。晉平公很詫異地問(wèn)，解狐不是你的仇人嗎？祁奚坦然回答說(shuō)，國(guó)君你問(wèn)的是有沒(méi)有能力任南陽(yáng)令，并沒(méi)有問(wèn)是否與我有仇。過(guò)了不久，晉平公又讓祁奚推薦一個(gè)人任國(guó)尉，他推薦了午，這次平公更是詫異，因?yàn)槲缯瞧钷傻挠H生兒子。但是祁奚依舊回答說(shuō)，國(guó)君問(wèn)的是誰(shuí)能擔(dān)任國(guó)尉，并沒(méi)問(wèn)是否是我的兒子。后來(lái)事實(shí)證明，祁奚推薦的兩個(gè)人均十分稱職，“國(guó)人稱善焉。”

　　晉國(guó)祁奚“內(nèi)舉不避親，外舉不避仇”，一直以來(lái)被傳為佳話。但是實(shí)際上，中國(guó)古代很早就有了防止官吏任人唯親的回避制度。從現(xiàn)有史籍上看，最早在西漢的武帝時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)地方官任職必須回避本郡的規(guī)定，而到了東漢桓帝時(shí)，就已經(jīng)正式出現(xiàn)“婚姻之家及兩州人士不得相對(duì)臨監(jiān)”的“三互法”，從此初步奠定了中國(guó)歷代行政回避制度的基礎(chǔ)。

　　中國(guó)歷代實(shí)行的回避制，主要包括地域回避與親屬回避兩方面。從趨勢(shì)看，制度越來(lái)越嚴(yán)格，回避范圍越來(lái)越大，處罰越來(lái)越嚴(yán)厲

　　中國(guó)歷代實(shí)行的回避制，主要包括地域回避與親屬回避兩方面的內(nèi)容，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)即是“避地”與“避親”。所謂避地，是指地方官員任職時(shí)必須回避某些地域，主要是官員籍貫不能與他的任職地重合；而避親則是指官員擔(dān)任行政職務(wù)或執(zhí)行公務(wù)必須回避與自己有親屬關(guān)系之人。隨著時(shí)代變遷，行政回避制度也在發(fā)展，可用一句話來(lái)概括：制度越來(lái)越嚴(yán)格，回避范圍越來(lái)越大，處罰越來(lái)越嚴(yán)厲。

　　西漢武帝時(shí)期，為了防止官員與地方豪強(qiáng)勾結(jié)，規(guī)定各郡、國(guó)的守相以至于縣令、丞、尉等官職，都不允許由本郡人擔(dān)任，可謂是首開(kāi)地域回避制度之先河。此后，除了在魏晉時(shí)期曾一度放松外，歷代對(duì)地方官任職都有嚴(yán)格的回避規(guī)定。如唐代初期，已開(kāi)始明確規(guī)定除了京兆、河南兩府外，其余地方官員均不得在本籍及鄰近州縣任職。到了宋代，地方官員任職回避的地域范圍，已不限于本州、縣，而是擴(kuò)大到了路一級(jí)區(qū)域，宋神宗以后更是不僅要求回避本籍，同時(shí)還需要回避田產(chǎn)所在地。

　　明清時(shí)代，中國(guó)官僚體制最為成熟，對(duì)官員任職回避的規(guī)定也最為嚴(yán)格。明太祖時(shí)期，為了防范各級(jí)官員弄權(quán)地方，一度實(shí)行南北更調(diào)制度，即南人只能任職北方、北人只能任職南方，同時(shí)又將全國(guó)劃分為三大行政區(qū)，施行地方主要行政官員輪換制。但是，由于地域回避限制過(guò)于嚴(yán)格，地方官員調(diào)任頻繁、任職遙遠(yuǎn)，導(dǎo)致很多地方空缺官職難以得到及時(shí)補(bǔ)充，不得不又將回避地域限定為省一級(jí)，同時(shí)將滇、貴等邊疆地區(qū)地方官員任職回避范圍縮至府級(jí)區(qū)劃。入清以后，在繼承明代回避制度的基礎(chǔ)上，對(duì)官員任職回避要求進(jìn)一步細(xì)化，如康熙四十二年規(guī)定，各級(jí)地方官員任職，“五百里內(nèi)，均行回避”。乾隆九年又補(bǔ)充規(guī)定，不得在五百里之內(nèi)任職，是指“任所與鄉(xiāng)僻小路在五百里”，同時(shí)也明確規(guī)定所謂“原籍”，不僅包括官員籍貫、居住地（戶籍），同時(shí)也包括官員祖輩或本人曾居住、生活的地區(qū)（寄籍），可謂嚴(yán)密、細(xì)致。

　　同樣，與地域回避制度相比，歷代避親制度也經(jīng)歷過(guò)由寬到嚴(yán)的發(fā)展過(guò)程。在唐宋以前，官員任職或行政公務(wù)中需要回避的范圍，僅限于直系親屬，但是自宋代以后“避親”范圍不斷擴(kuò)大，由此前的直系親屬擴(kuò)大到本族、妻族，同時(shí)需要回避的任職級(jí)別也由高級(jí)官員擴(kuò)大到了低級(jí)地方官員。如清代就規(guī)定，“京官尚書(shū)以下筆帖式以上，祖孫、父子、伯叔、兄弟不得同任一署”、“外任官（地方官）于所轄屬官中，有五服之族及外姻親屬，均令屬員回避”，而針對(duì)具體行政公務(wù)更是有著各自不同的避親要求，其規(guī)定尤其繁瑣、詳密。

　　制度困境：歷史上單純的回避制度為何難以克服固有弊端

　　以史為鑒，可以明得失。但從歷史中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的過(guò)程中，我們不能忘記不同歷史時(shí)代實(shí)際存在不同的背景、問(wèn)題與要求。歷代王朝采取嚴(yán)格的任職回避制，根本原因是中國(guó)一直以來(lái)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，宗族、鄉(xiāng)土觀念濃厚，預(yù)防官員利用職權(quán)形成“自利”小集團(tuán)的確十分有必要。但是，自西漢至明清愈加嚴(yán)密的回避規(guī)定到底實(shí)效如何？客觀而言，可以說(shuō)是有利亦有弊：

　　積極的方面，歷代日益嚴(yán)格的回避制度，最大的功能是有效地保證了行政安全。中國(guó)自秦漢以來(lái)，就已經(jīng)奠定了大一統(tǒng)帝國(guó)的基本格局，因而對(duì)歷朝統(tǒng)治者及中央政府來(lái)說(shuō)，如何防止地方分離傾向的滋長(zhǎng)既是維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治，也是鞏固國(guó)家統(tǒng)一的重中之重。歷史證明，嚴(yán)格實(shí)行任職回避制度的王朝，地方大員依靠宗族、地方勢(shì)力反抗中央政府的可能性，明顯要小得多。反之，一旦回避制度遭到破壞或執(zhí)行不力，就容易導(dǎo)致地方勢(shì)力增長(zhǎng)，甚至?xí)劤煞至阎湣Ｗ畹湫偷睦�，如唐末的安祿山、明末的李成梁、清初的三藩，因�(yàn)槟軌虿皇芟拗频刈灾靼膊遄约河H屬、親信任職，最終養(yǎng)癰成患、導(dǎo)致叛亂。

　　此外，實(shí)行回避制度也有利于在一定程度上保證行政廉潔。歷代之所以制定日益嚴(yán)格的回避制度，是因?yàn)橹袊?guó)有重鄉(xiāng)土、重血緣關(guān)系的傳統(tǒng)，各級(jí)地方官員很容易陷入各種復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)，難免會(huì)利用自身的權(quán)力為親友謀利，從而導(dǎo)致行政腐敗。而回避制度可以在一定程度上讓官員在任職與具體行政公務(wù)中，脫離原本熟悉的關(guān)系網(wǎng)，避免官員利用親屬、鄉(xiāng)土關(guān)系腐敗，防止出現(xiàn)“一人得道、雞犬升天”的后果。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管歷代王朝腐敗現(xiàn)象層出不窮，但是隨著唐宋以后回避制度日趨嚴(yán)格、規(guī)定日益細(xì)密，官員的腐敗現(xiàn)象雖然依舊存在，但是再也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)如漢、魏晉時(shí)代梁冀、石崇那樣龐大、富可敵國(guó)的家族腐敗，官場(chǎng)腐敗更多的是官員個(gè)體行為，證明嚴(yán)格回避制對(duì)防止腐敗確有著重要作用。

　　然而也不能否認(rèn)，歷代實(shí)行的回避制度在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，實(shí)際上也存在不少固有弊端。無(wú)論是避地還是避親，最根本的目的是為了維系封建王朝的統(tǒng)治穩(wěn)定，因此在制定制度及實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，歷代統(tǒng)治者始終將行政安全置于首要地位。這樣做的結(jié)果，雖然能夠在客觀上保障大一統(tǒng)王朝的穩(wěn)固，但是一旦在行政安全與行政效率間出現(xiàn)矛盾時(shí)，歷代王朝一致采取以犧牲行政效率換取行政安全的做法，從而會(huì)導(dǎo)致行政效率的降低。最明顯的例證：清代在實(shí)行嚴(yán)密的地方官任職回避制的同時(shí)，并沒(méi)有考慮清代由于疆域廣大、各地風(fēng)俗民情迥異，而基層地方官又多數(shù)是科舉出身、任期短，實(shí)際上不可能根據(jù)實(shí)際情況合理施政，因而行政效率降低幾乎不可避免。另外，實(shí)行回避制雖然能有效抑制家族、集團(tuán)腐敗，但是由于沒(méi)有與之相配套的法律、行政監(jiān)督制度，往往會(huì)使異地任職的官員反而不懼當(dāng)?shù)剌浾�、聲譽(yù)受損，從而敢于在任內(nèi)大肆搜刮�！叭昵逯f(wàn)雪花銀”，晚清官場(chǎng)“撈一把就走”的現(xiàn)象就尤其普遍。

　　由此可見(jiàn)，盡管歷代實(shí)行的回避制度對(duì)防止親情、鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)干預(yù)行政、防范地方濫權(quán)及澄清吏治方面都有著積極作用，對(duì)于當(dāng)今各國(guó)完善與發(fā)展公務(wù)員制度也有著十分重要的借鑒意義。但是，我們同時(shí)也應(yīng)該清楚，單純依靠人事回避制并不能兼顧行政安全、效率與廉潔的多重目的，只有完善整個(gè)行政制度設(shè)計(jì)、法律、監(jiān)督體系，并且同步提高公務(wù)人員整體行政素養(yǎng)、道德自律，才是真正解決問(wèn)題之道。（作者單位：西北大學(xué)歷史學(xué)院）