吳斌 郭彥亮

　　新聞背景

　　MH370航班失聯(lián)后相關(guān)國(guó)家積極參與搜救，據(jù)央視報(bào)道，截至昨天，馬來(lái)西亞、越南、中國(guó)、新加坡、泰國(guó)、菲律賓、美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、新西蘭等，共有26個(gè)國(guó)家參與搜救。在牽掛同胞和關(guān)注馬航事件的同時(shí)，我們也應(yīng)該對(duì)海上搜救有所了解。

　　對(duì)海上遇險(xiǎn)人員實(shí)施無(wú)差別對(duì)待

　　時(shí)間優(yōu)先與就近方便

　　海上搜救在法律上的確切定義并非朝夕之事，海上搜救的前身是海難救助，然而英美等海商法發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)海難救助的概念未作明確界定，導(dǎo)致相關(guān)國(guó)際公約為避免爭(zhēng)議也回避了海難救助的概念問(wèn)題。這一尷尬情形一直持續(xù)到《1979年國(guó)際海上搜救公約》1998年修正案（以下簡(jiǎn)稱ICOMSAR修正案）的出臺(tái)。該修正案第一章第3條規(guī)定：“搜尋是指通常由救助協(xié)調(diào)中心或救助分中心協(xié)調(diào)的、利用現(xiàn)有的人員和設(shè)施以確定遇險(xiǎn)人員位置的行動(dòng)；救助是指，拯救遇險(xiǎn)人員，為其提供初步的醫(yī)療或其他所需要的服務(wù)，并將其轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)的行動(dòng)�！痹撔拚刚矫鞔_了海上搜救的概念。

　　從ICOMSAR修正案可以看出，海上搜救的確切概念是將搜尋與救助綜合起來(lái)，指海上搜救力量確定遇險(xiǎn)人員的位置，為遇險(xiǎn)人員提供相關(guān)服務(wù)并轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)的行動(dòng)。具體包括海上搜尋和海上救助兩個(gè)現(xiàn)場(chǎng)，二者雖有區(qū)別但在時(shí)間上、內(nèi)容上緊密聯(lián)系。

　　海上搜救具有法定性、公益性、協(xié)調(diào)性三個(gè)基本特征。海上搜救的法定性是指海上搜救行為的主體、主體享有的權(quán)利和義務(wù)需要法律的明確授權(quán)，海上搜救范圍、搜救措施、搜救程序等都有相關(guān)法律的具體規(guī)定。例如，ICOMSAR修正案中規(guī)定了海上搜救的主體是各國(guó)成立的“救助協(xié)調(diào)中心或救助分中心”，海上搜救的具體步驟包括“不明階段、告警階段和遇險(xiǎn)階段”等。

　　海上搜救的公益性主要是因?yàn)楹Ｉ纤丫刃袨榈哪康氖菫榱艘磺泻Ｉ先藛T的生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)海上遇險(xiǎn)人員實(shí)施無(wú)差別對(duì)待，海上搜救對(duì)施救對(duì)象沒(méi)有特定的限制，是政府履行其公共服務(wù)職能的具體體現(xiàn)；并且，海上搜救是無(wú)償?shù)摹?/P>

　　海上搜救的協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在海上搜救涉及多個(gè)主體、多個(gè)領(lǐng)域之間的聯(lián)動(dòng)，因?yàn)閰⑴c主體的多角色，使得搜救主體難免會(huì)有交集，為了避免搜救主體的行動(dòng)沖突，各個(gè)主體之間必須予以合理的協(xié)調(diào)配合才能更有利于搜救工作的高效展開(kāi)。

　　時(shí)間優(yōu)先與就近方便

　　目前，26個(gè)國(guó)家在MH370航班失聯(lián)海域展開(kāi)搜救，那么為什么馬航的搜救責(zé)任需要這些國(guó)家承擔(dān)呢？展開(kāi)如此大規(guī)模的搜救如果沒(méi)有相關(guān)規(guī)則規(guī)范，而是一擁而上，或者相互推諉，相關(guān)海域肯定亂套了，那么這些國(guó)家的搜救隊(duì)伍進(jìn)入搜救海域所依據(jù)的是哪些國(guó)際公約和國(guó)際法規(guī)呢？要回答這些問(wèn)題就需要明確海上搜救責(zé)任海域是如何劃分的。

　　ICOMSAR修正案對(duì)海上搜救責(zé)任海域劃分進(jìn)行了規(guī)定，要求“各當(dāng)事國(guó)單獨(dú)地或與其他國(guó)家合作，在每一海區(qū)建立足夠的搜救區(qū)域”，并且該區(qū)域是鄰接的，盡可能不重復(fù)；同時(shí)還要求“如果出現(xiàn)當(dāng)事國(guó)在搜救區(qū)域的具體范圍上不能達(dá)成協(xié)議時(shí)，應(yīng)盡最大的努力在該區(qū)域提供搜救服務(wù)的等效于全面協(xié)調(diào)的相應(yīng)安排上達(dá)成協(xié)議。”最后，“搜救區(qū)域的劃分不得涉及并不得損害國(guó)家之間的邊界劃分。”

　　總體上責(zé)任海域的具體劃分應(yīng)當(dāng)遵循地域原則和就近原則。地域原則是指海域劃分應(yīng)優(yōu)先考慮責(zé)任海域最近的沿岸國(guó)承擔(dān)該海域的搜救責(zé)任。例如，本次馬航失事海域?qū)儆谠侥系暮娇展苤茀^(qū)，且有可能發(fā)生在越南的領(lǐng)海范圍內(nèi)，所以越南有責(zé)任參與此次搜救工作；此外失事海域的沿岸國(guó)家有泰國(guó)、新加坡、菲律賓，所以這三個(gè)國(guó)家也參與了救援工作。就近原則是指在相關(guān)國(guó)家的責(zé)任海域出現(xiàn)事故時(shí),若有第三國(guó)的搜救力量距事故現(xiàn)場(chǎng)更近，則由該第三國(guó)實(shí)施搜救。例如美國(guó)的參與，因?yàn)槊绹?guó)在菲律賓、新加坡都有駐軍，而且美國(guó)的海上搜救技術(shù)世界領(lǐng)先，所以美國(guó)也參與了此次搜救工作。

　　此外，對(duì)于搜救工作的指揮，應(yīng)當(dāng)以“時(shí)間優(yōu)先與就近方便”相結(jié)合。眾所周知，在災(zāi)難面前時(shí)間就是生命。海上搜救對(duì)時(shí)間的要求更是強(qiáng)烈，錯(cuò)過(guò)搜救黃金時(shí)間，生命財(cái)產(chǎn)安全就更增加了一份危險(xiǎn)，可見(jiàn)時(shí)效性是海上搜救工作中優(yōu)先考慮的因素。所以，地域原則與就近原則之間出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)以就近原則優(yōu)先。

　　需注意的是，共同責(zé)任區(qū)域內(nèi)各國(guó)責(zé)任海域的劃分并不意味著對(duì)搜救合作的分割。在出現(xiàn)一國(guó)搜救力量無(wú)法有效實(shí)施搜救的情形下，另一國(guó)也有義務(wù)對(duì)搜救行為進(jìn)行協(xié)助，或者代替無(wú)法搜救方實(shí)施搜救行為。

　　應(yīng)建立搜救基金加強(qiáng)合作

　　本次馬航搜救到目前為止已歷時(shí)數(shù)天，中國(guó)、馬來(lái)西亞、越南、新加坡、菲律賓、印度尼西亞、泰國(guó)、澳大利亞、英國(guó)和美國(guó)等國(guó)共派出數(shù)十架飛機(jī)和搜救船只在相關(guān)海域執(zhí)行搜救任務(wù)。如此大規(guī)模的搜救，背后必然需要足夠的資金支持，那么這些資金應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)呢？

　　海上搜救的巨大開(kāi)支肯定不是一般企業(yè)和個(gè)人所能夠承受的，海上搜救具有公益性，從經(jīng)濟(jì)角度講，是沒(méi)有回報(bào)的投入，而且是一種政府行為，是相關(guān)各國(guó)政府職責(zé)所在，因此海上搜救的資金保障應(yīng)當(dāng)由各國(guó)的財(cái)政來(lái)完成。

　　關(guān)于海上搜救的資金保障，我國(guó)《搜救應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“應(yīng)急資金保障由各級(jí)財(cái)政部門納入財(cái)政預(yù)算，由政府來(lái)承擔(dān)應(yīng)急保障資金”，同時(shí)，“海上搜救中心、省級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)按規(guī)定使用、管理搜救經(jīng)費(fèi)，并定期向政府匯報(bào)經(jīng)費(fèi)使用情況，并接受政府的監(jiān)督。各級(jí)政府財(cái)政支持的費(fèi)用只有彌補(bǔ)搜救成本之功效，不能成為搜救力量營(yíng)利的手段�！�

　　但由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，并非每個(gè)國(guó)家都能承擔(dān)得起如此大的開(kāi)支，如果一些國(guó)家政府資金保障不到位必然會(huì)導(dǎo)致各國(guó)在搜救上的合作效果削弱。面對(duì)這種情況，目前急需各國(guó)在積極保障自身搜救資金充裕的同時(shí)加快設(shè)立一個(gè)國(guó)際搜救基金，該基金的來(lái)源可以將一國(guó)相關(guān)海域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素作為參照，按照一定比例出資，此外還可以吸收其他的社會(huì)捐助等。

　　海上搜救往往是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的工作，需要國(guó)與國(guó)之間、海陸空之間、天文地理之間、民眾與軍隊(duì)之間協(xié)調(diào)配合，往往具有國(guó)際性。所以為了使海上搜救順利高效地進(jìn)行，需要建立一個(gè)國(guó)際海上搜救合作機(jī)制。目前國(guó)際上生效的公約有《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》與《1974年國(guó)際海上人命安全公約》以及1997年國(guó)際海事組織通過(guò)的《國(guó)際搜尋救助公約》，構(gòu)成了國(guó)際海上搜救的基本法律體系。但是由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、搜救技術(shù)水平不一，以及領(lǐng)海爭(zhēng)端等因素的存在，到目前還是有許多國(guó)家并沒(méi)有加入這些公約，這在一定程度上限制了公約作用的發(fā)揮，不利于海上搜救的積極開(kāi)展。

　　延伸閱讀

　　海上搜救異于海難救助

　　海上搜救和海難救助皆是對(duì)海上遇險(xiǎn)的人員和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行援助的制度,因此很容易被混為一談。二者搜救主體相同；搜救過(guò)程都包含搜尋和救助兩個(gè)階段；搜救對(duì)象都包含海上遇險(xiǎn)人員和財(cái)產(chǎn)。

　　但兩者之間還是存在不同的，主要體現(xiàn)在：（1）施救的地域范圍不同。海上搜救的施救范圍主要是在海洋上，而海難救助的施救范圍不僅包括海上，還包括“與海洋相通的可航水域”或者是“可航水域或其他任何水域”。（2）兩者對(duì)象的載體不盡相同。海難救助的對(duì)象是指在海上遇到危險(xiǎn)的船舶所裝載的人員或財(cái)產(chǎn)；而海上搜救對(duì)象不僅僅是海難事故，還包括飛機(jī)、海上資源開(kāi)采平臺(tái)、潛艇等。從該方面來(lái)說(shuō)，海上搜救所涵蓋的范圍是包括海難救助的，因此針對(duì)海難救助的國(guó)際公約也可以適當(dāng)適用于海上搜救。