美國是一個實行三權分立的國家，司法機構由總統(tǒng)提名、國會確認的方式產(chǎn)生，國會和總統(tǒng)則由選民直接產(chǎn)生。三大機構的產(chǎn)生方式盡管不同，但公眾對于三者的信心或者認同程度卻明顯不同。從1973年以來美國蓋洛普（Gallup）的相關調查數(shù)據(jù)可以看出，在三大權力機構中，公眾對國會的信心一直較低。1974-2013年，美國公眾對國會的信心指數(shù)持續(xù)走低，從最初的42%下降為2013年前一季度的10%，平均僅為26%。同一時期，最高法院的信心下降幅度為從45%到34%，總統(tǒng)的從1975年的52%下降為36%（其中1976-1990年的數(shù)值缺失，而1991年的信心水平則上升到高達72%）。在與軍事機關、小型商業(yè)組織、警察、教會、總統(tǒng)、醫(yī)療機構、最高法院、公立學校、罪犯公正系統(tǒng)（criminal justice system）、銀行、電視新聞、報紙、大型商業(yè)、保健組織、勞工組織等的比較中，公眾對于國會的信心處于最末位。由此提出的一個問題是：國會在公眾眼中是一種什么形象？美國民眾為什么如此不相信國會？

　　一，國會的組成方式是造成其在公眾的心中形象不佳的出發(fā)點

　　公眾對于國會的低信心水平是由多方面的原因造成的，其中既包括國會本身的原因，也包括公眾的原因，以及社會變化所造成的影響。

　　讓我們首先從第一個方面說起。國會的組成方式是造成其在公眾的心中形象不佳的出發(fā)點。國會由537名議員組成，眾議院437名，代表選民，參議院100名，代表各州。相對于總統(tǒng)和最高法院而言，國會無疑是一個人數(shù)多得多的機關。這種人員組成使公眾無法集中在具體的個人身上，即使個別議員較為活躍，也無法象總統(tǒng)或者最高法院的法官那樣在地位方面具有制度上的保障，一個平庸的總統(tǒng)所獲得的關注也比一個活躍的國會議員所獲得的關注度要高，后者所獲得的關注僅僅出于個人的特性和某些作為，沒有制度上的保障。國會以總體性方式進行工作，個人特征相對缺乏，從而不易吸引公眾的眼光。某個國會議員可能獲得較高的公眾支持，但與國會總體形象不佳的狀況可以同時存在。

　　國會議員由選民直接選舉產(chǎn)生，為獲得選舉勝利，尤其是獲得連任，國會議員必須把大部分時間花在與選區(qū)的聯(lián)系上，同時積極尋求利益集團的支持，以獲得足夠的選舉經(jīng)費。議員候選人能否獲得選舉勝利或者獲得連任，關鍵取決于他所代表的利益。他必須把選區(qū)或者利益集團的利益帶入國會，提升他們的利益，才有獲得選戰(zhàn)勝利的希望。議員的產(chǎn)生方式和工作任務使之蒙上只代表選區(qū)和利益集團而不代表國家總體利益的不良印象，國會議員似乎只是在為私利而爭斗，缺乏公正性和總體性。

　　相對而言，總統(tǒng)和最高法院法官的境況卻要好得多。總統(tǒng)是國家總體的象征，容易披上代表國家總體利益的光環(huán)。法官不由選區(qū)產(chǎn)生并且實行自愿退休制，沒有來自選民和利益集團的壓力。同時，很少考慮社會的一般性意見，以自由心證的方式進行司法裁決，則使之披上一層神秘的色彩和超乎常人智慧的光環(huán)。把國會議員的工資與其工作聯(lián)系在一起，則更降低公眾對國會議員的信心。從建國之初的1789年到1855年，國會議員長時期沒有固定的年工資，僅按工作天數(shù)計算，每天6美元（1815-1817年設立過固定的年工資，為1500美元）。1855年之后，實行每年3000美元的固定年工資。但時至今日，國會參眾兩院議員的工資為174000美元，眾議院議長為223500美元，兩黨領袖的工資為193400美元。一年半世紀多來，國會議員的工資漲了近50倍。聯(lián)系到下面要談到的工作效率以及議員代表選區(qū)和利益集團的性質，公眾很容易形成這樣一種印象：國會議員拿著高額的工資，但卻在為私利而奔跑，有利于公共利益的作為則甚少。實際上，174000美元的工資對于國會議員的實際開支來說并不高。華盛頓高昂的房價就要花掉其工資的近一半，同時他還必須聘用各種人員以及進行選區(qū)聯(lián)系等，如果僅憑工資，很難滿足支出的需要。但這些隱含的問題卻基本無助于改善議員在公眾心目中的總體印象。

　　二，國會議員丑聞不斷，是導致國會在公眾心目中印象不佳的另一個重要原因

　　國會議員丑聞不斷，是導致國會在公眾心目中印象不佳的另一個重要原因。盡管總統(tǒng)和最高法院的法官在歷史上不是沒有出現(xiàn)過問題，但相對于國會來說，它們所出現(xiàn)的問題要低得多。國會由于成員眾多與利益集團聯(lián)系頻繁，出現(xiàn)丑聞的幾率相應大大提升（當然，公眾不會從幾率的角度進行計算）。這些丑聞包括性丑聞（如Dan Crane的性丑聞案、Mark Fonley性丑聞案、Franklin Coverup Hoax性丑聞案等）、議員腐敗案（如1991-1995年間的國會郵局丑聞、1992年發(fā)生的眾議院銀行丑聞等）以及種族暴力案（如2006年的Cynthia McKinney案）等，持續(xù)不斷的丑聞使國會山在公眾心目中的印象大打折扣。

　　從黨派組成的角度來看，國會主要由共和和民主兩大黨組成，一方為執(zhí)政黨，另一方則為在野黨，其他小黨在國會中無足輕重。各種委員會是國會的最重要活動主體，參眾兩院各有21個委員會，除此之外，還包括參眾兩院的5個聯(lián)合委員會。各委員會均由民主和共和兩大黨的議員組成，在朝黨決定何種議案可以在委員會中得到討論以及討論的程序，在野黨則百般刁難和阻撓在朝黨的計劃，或者設法把自身的利益塞入議案中。只有在相關委員會的討論得到通過之后，才能正式提交大會討論，委員會在國會工作中起著至關重要的作用。

　　國會的黨派構成給公眾留下一種國會為黨派所左右和工作效率低下的感覺。這種感覺當然很大程度上與國會的實際情況相符。但是，國會的另一種工作機制——透明性——則進一步降低其在公眾心目中的地位。相對于總統(tǒng)和最高法院來說，國會的工作透明度是最高的。所有有關國會的組成和工作信息都可以其國會網(wǎng)站上找到，絕大部分國會討論的主題都會提前公諸于眾，同時對辯論過程進行現(xiàn)場電視轉播。這種工作機制不僅使國會失去神秘感，而且進一步加深了公眾有關黨派斗爭和效率低下的印象。

　　三，除上述因素之外，社會變遷也是造成國會信譽下降的重要因素

　　進入到21世紀以來，美國社會越來越成為一個“分裂的社會”（divided society）。美國是一個選舉不斷的社會，政黨則是進行選舉的最重要工具。國會議員和總統(tǒng)選舉是政黨最重要的兩大選舉。為了獲得選舉勝利，共和和民主兩大黨之間刻意拉開彼此的距離，以此夯實各自的黨基和吸引選民。美國建國之初，就存在“聯(lián)邦黨人”與“反聯(lián)邦黨人”的黨派之爭。進入到21世紀之后，圍繞這一問題的爭論盡管基本消失，但圍繞社會新問題所產(chǎn)生的爭論卻在不斷增多。在維護社會上層利益與維護社會下層利益、維護美國傳統(tǒng)價值還是兼容移民價值、墮胎與反墮胎、贊成同性戀者結婚與反對同性戀者結婚以及其他一系列國際問題上，兩大黨劍拔弩張、互不相讓。

　　黨派之間的爭斗造成美國社會的分裂，兩大黨各擁有一個勢均力敵的支持群體，但彼此之間的共同性卻越來越少。這種黨派劃分甚至反映在居民的住宅分布以及區(qū)域分布上。一民主黨人如果住進一個四處皆共和黨人的小區(qū)，可能感到壓抑和無助，久而久之，自然搬離該小區(qū)而住進一個民主黨占多數(shù)的住宅區(qū)，社會隔閡由此形成。當然，除黨派分裂之外，其他的社會分裂依舊存在。如由于經(jīng)濟不平等而造成的社會隔閡，富人形成一個集中的居住區(qū)域，與之相應，窮人也形成一個相對集中的居住區(qū)域，不同區(qū)域對于政治態(tài)度和政治效能感差異迥然。國會是選民分布的一個縮影，日益分裂的社會使國會也處于分裂的狀態(tài)，黨派爭斗的色彩進一步提升，共識則持續(xù)減少，從而磨損國會的形象。

　　國會在公眾心目中的地位形成一個滑稽的悖論：不論相較于總統(tǒng)還是司法機關來說，國會本來是最能代表選民意志的民主機關，但選民卻最不喜歡那個能夠代表自己的機關。最理想的民主是所有公民能夠直接參與公共事務處理的政體，這種古典共和主義的理想在現(xiàn)代大型民族國家顯然沒有實行的可能，代議制政府從而如密爾所言成為一種合理的選擇。但這只是邏輯的推論，并不意味著就與民眾的感覺相符。從美國國會所受到的心理待遇而言，公眾似乎更喜歡顯示度高和能夠表現(xiàn)個人風采的總統(tǒng)或者其他相對人數(shù)更少（不那么民主）的機關（如司法機關）。理性的制度設計與感性的個人選擇之間從而總是存在著很大的距離。對于大多數(shù)僅憑感覺做出判斷的社會大眾而言，能夠激起其心理共鳴和孜孜談論的，或許不是議會，而是君主般的總統(tǒng)。（作者系中山大學教授）