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　　2013年6月3日至8日，全國政協(xié)提案委員會針對“以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，積極推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的重點督辦提案，赴江蘇、浙江調(diào)研。調(diào)研組認為，各地推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得了一定的經(jīng)驗，但還存在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未成為城鎮(zhèn)居民、地方政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主觀意愿不強與客觀財力支撐不足并存、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口訴求分化對政府履行社會管理和公共服務(wù)職責(zé)提出新課題等不少亟待解決的問題。調(diào)研組建議：各級政府應(yīng)堅持以人為本，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，以城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋為著力點，堅持用就業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口集聚，堅持以制度創(chuàng)新推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，積極推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前和今后一段時期，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國城鎮(zhèn)化的一項重要戰(zhàn)略任務(wù)。針對“以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心，積極推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的重點督辦提案，全國政協(xié)提案委員會調(diào)研組在陳曉光副主席帶領(lǐng)下，于2013年6月3日至8日赴江蘇、浙江進行了實地調(diào)研。調(diào)研組先后召開了國務(wù)院有關(guān)部門、兩省政府及有關(guān)部門座談會，深入無錫、蘇州、昆山、杭州、嘉興等地市實地考察了外來務(wù)工人員集中居住社區(qū)、學(xué)校和企業(yè)等，與社區(qū)工作者、務(wù)工人員代表、企業(yè)負責(zé)人等進行了深入交流，并請湖北省、湖南省、福建省、武漢市等地方提供了相關(guān)書面材料。

　　江蘇浙江推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要經(jīng)驗

　　江蘇、浙江是全國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高的省份，到2012年底城鎮(zhèn)化率均已達63%以上。兩省也是全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大省，2012年分別為1000萬人和2399萬人，其中省外流入占一半左右。兩省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總體呈現(xiàn)“兩高兩低”的特點，即新生代農(nóng)民工所占比重較高、區(qū)域和行業(yè)分布集中度較高，文化程度和職業(yè)技能總體偏低、基本公共服務(wù)享受水平偏低。為積極吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，兩省做了諸多探索，取得了一定成績，積累了一些經(jīng)驗。

　　注重制度創(chuàng)新，因地制宜推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。兩省通過深化戶籍管理制度改革和推進城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋，兩手并舉、雙管齊下，初步形成和走出了各具特色的工作模式和路子。浙江省全面推進居住證制度，取消了縣（市）及以下地區(qū)戶口遷移限制，不少縣、市（區(qū)）探索實行了積分落戶制度。江蘇省無錫市制定出臺了《關(guān)于加強人口服務(wù)管理工作的決定》等文件，初步構(gòu)建了市規(guī)劃指導(dǎo)、區(qū)協(xié)調(diào)監(jiān)督、街道（鎮(zhèn)）組織落實、社區(qū)（村）綜合服務(wù)的人口服務(wù)管理新體制。

　　注重圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口改善公共服務(wù)，不斷加大投入。兩省開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)的公寓化管理集體宿舍和企業(yè)自建的公共租賃住房數(shù)量不斷增加，條件逐步改善。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較集中的社區(qū)建設(shè)綜合服務(wù)中心，提供各項公共服務(wù)的咨詢和相關(guān)服務(wù)，提供設(shè)備優(yōu)良的閱覽室、網(wǎng)吧、健身房等設(shè)施，有的還設(shè)有法律咨詢室、人大代表工作室等。江蘇省完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，方便流動人口就近就醫(yī)；建立勞動就業(yè)管理信息系統(tǒng)。浙江省將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入中小學(xué)、幼兒園建設(shè)規(guī)劃范圍，統(tǒng)籌考慮建設(shè)規(guī)模。

　　注重推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，努力使城鄉(xiāng)人口共享發(fā)展成果。兩省在擴大基本公共服務(wù)覆蓋面的同時，不斷提升基本公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。江蘇省昆山市加快完善覆蓋城鄉(xiāng)、惠及新老昆山人的公共服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置、公共服務(wù)、就業(yè)社保、生態(tài)建設(shè)、社會管理“八個一體化”，全體居民同質(zhì)化生活水平不斷提升。浙江省著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公平教育和平等就業(yè)制度，建立了覆蓋城鄉(xiāng)、“五位一體”的大社保體系。

　　注重發(fā)揮市場力量，在政府引導(dǎo)下，調(diào)動企業(yè)、社會和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極性，形成合力共同推動。住房保障方面，在政府投資建設(shè)公共租賃住房的同時，支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企事業(yè)單位、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和村民合作組織投資建設(shè)公共租賃住房。融入城市公共管理方面，在實踐中形成了政府主導(dǎo)型、雇主分擔(dān)型、企業(yè)運作型、統(tǒng)一開發(fā)型等多種社區(qū)管理模式。就業(yè)培訓(xùn)方面，江蘇省將享受培訓(xùn)補貼的范圍由轉(zhuǎn)移前技能培訓(xùn)擴展到在崗技能提升培訓(xùn)。

　　推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的問題和困難

　　進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進城易、落戶難，同工易、同權(quán)難，生存易、過好難，共存易、融入難”的問題始終存在。同時又出現(xiàn)了財力支撐不足、利益訴求分化等情況。老問題尚未從根本上解決，新挑戰(zhàn)已經(jīng)出現(xiàn)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)既日趨緊迫又愈益困難。

　　大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未成為城鎮(zhèn)居民。2012年我國城鎮(zhèn)化率達到52.57%，但按照戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率則只有35.29%，大量被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未落戶城鎮(zhèn)。一是這些人基本公共服務(wù)享有水平相對較低。參加城鎮(zhèn)社會保險比例總體較低且地區(qū)間接續(xù)困難，住房保障缺少明確的指導(dǎo)性政策，集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入不足，可就業(yè)工種有限、勞動時間長、與城鎮(zhèn)人口同工不同酬等問題沒有根本改觀。二是基本公共服務(wù)在不同群體間差異較大。本省農(nóng)民工與外省農(nóng)民工、居住證制度下新居民與老市民之間多個“二元”結(jié)構(gòu)矛盾逐漸凸顯。三是語言、生活習(xí)慣、文化等與本地人存在較大差異，融入城鎮(zhèn)更加困難。

　　地方政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主觀意愿不強與客觀財力支撐不足并存。在財政“分灶吃飯”和“誰家孩子誰家抱”的原則下，在現(xiàn)行戶籍制度下，地方政府不希望過多過快吸納外來人口落戶，以減輕自身在提供相應(yīng)公共服務(wù)上的財政壓力。同時，地方政府財力支撐不樂觀，其支出責(zé)任與財力之間的不平衡加重了財政壓力。這一問題在東部大中城市更加突出。另一方面，目前地方財力對土地經(jīng)營收入的依賴程度仍然很高，東部地區(qū)面臨可持續(xù)性不足的問題，中西部地區(qū)自身支撐不足的問題更為明顯。

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口訴求分化對政府履行社會管理和公共服務(wù)職責(zé)提出新課題。外出打工人口、隨父輩外出的新生代農(nóng)民工、因征地拆遷失地人口等多個群體的不同利益訴求，要求政府工作必須更有針對性，從制度安排上提供更多選擇。此外，隨著土地市場收益的提高以及農(nóng)村集體經(jīng)營土地收益的逐步提高，相當(dāng)一部分在城市長期居住、工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不愿意放棄土地承包權(quán)。隨著部分產(chǎn)業(yè)從東部地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，甚至出現(xiàn)了部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從東部向原籍“回流”的趨勢。

　　推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策建議

　　以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化的核心，未來各級政府都應(yīng)把重點從注重建成區(qū)規(guī)模擴張轉(zhuǎn)到注重人口集聚上來，從注重經(jīng)濟總量增長轉(zhuǎn)到注重為全體居民提供基本公共服務(wù)上來，徹底扭轉(zhuǎn)過去人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的傾向，使城鄉(xiāng)居民能夠公平共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。同時農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個長期的、歷史的過程，要尊重客觀規(guī)律，根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展水平和資源環(huán)境承載能力科學(xué)規(guī)劃，避免產(chǎn)生城鎮(zhèn)化建設(shè)過熱問題；要在認識清晰、方向明確的前提下，尊重規(guī)律、因地制宜、積極穩(wěn)妥地開展。

　　現(xiàn)階段，應(yīng)著力解決已長期在城市工作、生活的農(nóng)民工“半城市化”問題，推動他們落戶城鎮(zhèn)、融入城鎮(zhèn)。對于群眾呼聲強烈、改革要求比較迫切、條件基本具備的問題，如城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌銜接、落實子女入學(xué)政策、加強權(quán)益保護等，要在近期內(nèi)大力推動落實。對目前認識一致但尚有工作難度，但又影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重大問題，應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長遠，提前謀劃，明確原則方向。從區(qū)域來看，不同區(qū)域的側(cè)重點應(yīng)有不同，東部地區(qū)重在優(yōu)化提升，中西部和東北地區(qū)應(yīng)充分借鑒東部地區(qū)的經(jīng)驗，少走彎路。

　　堅持用就業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口集聚。要把就業(yè)放在城鎮(zhèn)化建設(shè)的首位，著力推動容納就業(yè)能力強的服務(wù)業(yè)發(fā)展。發(fā)展中注意生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與生活性服務(wù)業(yè)并重、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)并舉。大力促進中小企業(yè)特別是小微企業(yè)發(fā)展，鼓勵創(chuàng)業(yè)就業(yè)、靈活就業(yè)等，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)拓展空間。按照人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的要求，提升中西部重點開發(fā)區(qū)域中小城市經(jīng)濟集聚和人口集聚能力，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地轉(zhuǎn)移。

　　應(yīng)高度重視征地拆遷中失地農(nóng)民就業(yè)問題，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中更多地考慮讓這部分人就地就近就業(yè)，防止其成為無土地、無就業(yè)、無保障的“三無”人口。應(yīng)把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育培訓(xùn)工作擺在更為突出的位置，擴大培訓(xùn)規(guī)模，完善培訓(xùn)模式，積極開展訂單、定向培訓(xùn)，進一步提高培訓(xùn)針對性、有效性，幫助他們提高就業(yè)能力和適應(yīng)城市生活能力。

　　以城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋為著力點推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。推進城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在差距的客觀現(xiàn)實，以“同地群體同覆蓋，區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)有差異”為基本公共服務(wù)方向，以存量優(yōu)先為原則，重點解決已進城多年、新生代農(nóng)民工基本公共服務(wù)問題，還上歷史欠賬，同時兼顧異地就業(yè)的城鎮(zhèn)居民。

　　在頂層設(shè)計中，要充分考慮區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深入實施，各地經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)將會發(fā)生的持續(xù)、動態(tài)的變化，在住房保障方面以提供公租房為主，在社會保險方面重點推動轉(zhuǎn)移接續(xù)，避免資源浪費。應(yīng)建立健全區(qū)域和城鄉(xiāng)之間社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)體制，按照增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性的原則，逐步建立基于公民身份號碼的一卡化社會保障管理體系，提高社會保險統(tǒng)籌層次，融合城鄉(xiāng)社會保障體制，推動地域以及城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移接續(xù)，防止政策碎片化。

　　創(chuàng)新體制機制，以制度創(chuàng)新推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化健康發(fā)展。加快財稅體制改革，按照建立中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制方向，提高地方財政能力；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將更多資金投向公共服務(wù)和社會發(fā)展領(lǐng)域，逐步實現(xiàn)人均公共財政支出大體相等；按照常住人口規(guī)模安排財政轉(zhuǎn)移支付、配置公共資源，通過完善稅制、增加直接稅等方式形成地方稅收隨人口增長的機制。加快土地管理制度改革，盡快健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)管理機制，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的資產(chǎn)。加快戶籍管理制度改革，根據(jù)城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力，實施差別化的落戶政策，逐步放開落戶限制，合理有序地使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為市民。按照市場規(guī)律建立多元化的地方政府融資渠道，推動民間資金投資建設(shè)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，切實解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金短缺問題。