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新型城鎮(zhèn)化固然要有規(guī)劃,但更是一個自然過程,須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。
■ 深圳特區(qū)報駐滬記者 朱文蔚
提要
中國的城鎮(zhèn)化迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果一味強調(diào)速度和規(guī)模,不尊重市場規(guī)律,不汲取別國的經(jīng)驗教訓(xùn),人為“跑偏”的城鎮(zhèn)化,不但無益于中國經(jīng)濟(jì)升級,或?qū)⑹侵袊F(xiàn)代進(jìn)程中的一個“定時炸彈”。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2013年中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.7%。
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路,是“中國夢”的強力推手。當(dāng)下風(fēng)起云涌的城鎮(zhèn)化浪潮,不僅是中國擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在,而且在與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮著不可替代的融合作用,是實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型和統(tǒng)籌推進(jìn)五位一體建設(shè)的重要節(jié)點,可謂“牽一發(fā)而動全身”。
為此,去年12月,中央召開城鎮(zhèn)化工作會議,明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則和重點任務(wù);今年3月,中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》,對城鎮(zhèn)化這個影響中國經(jīng)濟(jì)社會日巨的決策進(jìn)行了清晰的“頂層設(shè)計”。
但在實際操作中,情況不容樂觀:快速城鎮(zhèn)化中積累起來的矛盾和問題日益凸顯,大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能真正融入城市社會,城市建設(shè)用地和空間利用粗放低效,一些特大城市的“城市病”日趨嚴(yán)重,“鬼城”、“空城”、“睡城”頻現(xiàn)。
日前在上海舉行的“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”上,與會專家學(xué)者的共識是:中國的城鎮(zhèn)化迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果一味強調(diào)速度和規(guī)模,不尊重市場規(guī)律,不汲取別國的經(jīng)驗教訓(xùn),人為“跑偏”的城鎮(zhèn)化,不但無益于中國經(jīng)濟(jì)升級,或?qū)⑹侵袊F(xiàn)代進(jìn)程中的一個“定時炸彈”。
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“鬼城”“空城”“睡城”折射城鎮(zhèn)化野蠻生長之痛
城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程,是一個經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的過程。引導(dǎo)得好,城鎮(zhèn)化會成為帶動我們國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的動力。如我們?nèi)宰呃下罚瑫䦷碇T多矛盾和問題,積累和放大風(fēng)險,影響中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。
中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為,很多國家在中等收入國家中爬不過來,其實質(zhì)是在城鎮(zhèn)化過程中陷入了中等收入陷阱。
目前中國處于增長速度換擋期,如果不顧一切追求城鎮(zhèn)化的速度,把提高統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率作為目標(biāo),就會使城鎮(zhèn)化脫離中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,出現(xiàn)有房無人的“鬼城”,削弱經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的潛力。
他表示,要讓城鎮(zhèn)化成為水到渠成的過程,減少人為的干預(yù)和推動,要有歷史耐心,方向要明,步子要實。不要搞大躍進(jìn),一哄而上,否則后患無窮。
同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與公共管理研究所所長諸大建提供的數(shù)據(jù)也表明,我國各地狹義上的新城新區(qū)規(guī)劃已達(dá)500個,面積高達(dá)68000平方公里,以每10000平方公里計算,即意味著新城新區(qū)人口將達(dá)7億人。
很顯然,被視為未來中國經(jīng)濟(jì)增長新動力的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),盡管理想很豐滿,但現(xiàn)實卻有向造城運動“跑偏”的現(xiàn)實之虞。
這種運動式的城鎮(zhèn)化為什么在多地出現(xiàn)?究其原因,不外乎這么幾個:一是某些地方官員急功近利,只看眼前利益,沒從地方長遠(yuǎn)發(fā)展考慮,違背發(fā)展規(guī)律,以致政策選擇短期化、功利化;二是政績觀念有偏差,造城運動似乎容易在短期內(nèi)出政績;三是“土地財政”的慣性思維,“大干快上”房地產(chǎn)符合這種思維模式——其結(jié)果,某些地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速形成規(guī)模的擴(kuò)張,拉動了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù),但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高,甚至隱含著嚴(yán)重的問題。
如此,在城鎮(zhèn)化建設(shè)已然起步之時,確實需要及時排除已經(jīng)出現(xiàn)或潛在的問題!肮沓恰、“空城”、“睡城”的出現(xiàn),正在提醒我們,千萬不要為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化,“偽城鎮(zhèn)化”的后果很嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化固然要有規(guī)劃,但更是一個自然過程,須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。
按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,到2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右,努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這個規(guī)劃,建立于對過去城鎮(zhèn)化經(jīng)驗與成績的基礎(chǔ)之上,也是針對未來的審慎安排。今天的建設(shè)者,在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中一定要有歷史感和足夠的耐心。
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城鎮(zhèn)化中國路徑:正確處理政府與市場的關(guān)系
“造城運動”是新型城鎮(zhèn)化疑似“跑偏”的一個顯著表征。新型城鎮(zhèn)化正確的“中國路徑”要怎么走?專家們提出的關(guān)鍵點,也正是本次論壇的主旨所在:正確處理政府與市場的關(guān)系。
楊偉民認(rèn)為,要處理好兩個關(guān)系。一個是市場和政府的關(guān)系,要堅持市場在資源配置中起決定性作用,同時政府要在五個方面履行職責(zé):創(chuàng)造制度環(huán)境;編制發(fā)展規(guī)劃;建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施;提供公共服務(wù);加強社會治理。
“產(chǎn)能過剩是當(dāng)前最突出的矛盾和問題。在絕大多數(shù)行業(yè)已經(jīng)面臨產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的形勢下,如果仍簡單通過工業(yè)化的數(shù)量擴(kuò)張來帶動城鎮(zhèn)化,大搞工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)城融合,就會給大家一個錯誤的信號,還是要重點去搞工業(yè)。由此只能加劇產(chǎn)能過剩的矛盾,城鎮(zhèn)化也是不可持續(xù)的!
同時,中國勞動年齡人口的減少、農(nóng)民工訴求的增多、資源環(huán)境承載能力的減弱,都要求改變原來的城鎮(zhèn)化模式。楊偉民說,不要把統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率作為一個硬任務(wù),不能靠行政命令層層分解、層層加碼。要保持規(guī)劃的連續(xù)性,不能政府一換屆,規(guī)劃就換屆。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁認(rèn)為,用計劃體制解決市場化問題一定輸?shù)煤軕K。土地的城鎮(zhèn)化必然和人的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和資源環(huán)境的承載能力相匹配。因此,人口的聚集與城市的行政級別不完全一致,行政級別一致的城市對人口吸引力差別較大。現(xiàn)在一些城市認(rèn)為只要做基礎(chǔ)設(shè)施就能吸引人口的做法是不對的。解決人口的流動用政府計劃的方式,效果會比較差。城市治理非常重要,城市治理水平高能夠吸引人口長期居住。城市治理要引入市場化的機(jī)制,城市規(guī)劃只是一個平臺,聽取社會意見。土地財政最大的損害是城市本身,不利于城市規(guī)劃。
聯(lián)合國人居署瓊·克羅斯(Joan-Clos)強調(diào),在經(jīng)濟(jì)方面,中低層人民就像潮水一樣涌入城市,帶來非常大的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。同時,這也增加了城市管理及維護(hù)等基礎(chǔ)服務(wù)的成本。過去40年,全世界建造了很多城市,但質(zhì)量及城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平都在降低,“所以,從全世界看,都需要加強城市化的規(guī)劃和設(shè)計。”
新型城鎮(zhèn)化定然是人的城鎮(zhèn)化!靶滦统擎(zhèn)化應(yīng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為城市的財富創(chuàng)造者,不應(yīng)視為社會負(fù)擔(dān)!比珖舜蟪N、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉指出,人口紅利將逐漸消失,延遲退休等辦法并不能扭轉(zhuǎn)這一趨勢,關(guān)鍵在于繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民工市民化!皳(jù)測算,如果目前社會生產(chǎn)勞動參與率提高一個百分點,全要素生產(chǎn)提高一個百分點,將推進(jìn)中國GDP增長兩個百分點!
對于土地制度改革這個新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“牛鼻子”,經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生指出,“土地制度改革必須要回答一個基本問題,就是中國城鎮(zhèn)化道路在土地問題上要走什么路?土地積累的錢發(fā)展城市的路還能不能走?如果土地財政基礎(chǔ)模式不變,現(xiàn)在試點集體土地入市,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地變成房地產(chǎn)開發(fā),那就不是同地同權(quán)同價。”
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全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量已箭在弦上
針對專家們的質(zhì)疑和建言,國家發(fā)改委主任徐紹史表示,發(fā)改委將從人口管理制度、土地管理制度、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制、健全城鎮(zhèn)住房制度、強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等五方面改革入手,推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化道路建設(shè)。將推行人口居住證制度,建立與常住年限掛鉤的居住證制度;完善土地規(guī)劃和分類,建立與城鎮(zhèn)低效用地掛鉤的約束機(jī)制;健全生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易制度,實行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度。
徐紹史坦承,目前城市治理能力與城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度相比,還有不小的差距。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,在人、地、錢、房、生態(tài)五方面的改革中,將讓市場在資源配置中起決定性作用,既要履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)等方面職能,又要遵循市場規(guī)律。
國務(wù)院研究室副主任黃守宏認(rèn)為,目前有兩項政策對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有著很大的激勵作用,一是中央財政轉(zhuǎn)移政策和吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤,二是耕地和建設(shè)用地指標(biāo)與吸收多少農(nóng)業(yè)人口掛鉤,“下一步關(guān)鍵是要把規(guī)劃中的激勵政策在政府層面轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘牟襟E。”
“中央提出的土地制度改革思路,實際上是將農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利回歸給他們!眹鴦(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦認(rèn)為,未來農(nóng)民擁有更多土地權(quán)利后,會很好地加以利用,“為農(nóng)民構(gòu)建一個權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)劃公平的環(huán)境,即是解決‘三農(nóng)’問題的基本思路,也是農(nóng)村制度改革要解決的最基本問題。”
國家開發(fā)銀行金融公司副總裁左坤認(rèn)為,要把社會資本引入新型城鎮(zhèn)化建設(shè),需要穩(wěn)定的機(jī)制和安全保障。以市場化的方式吸引社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè),目前至少還存在三大瓶頸:金融政策,目前的短期融資不能支撐城鎮(zhèn)化的需要,要建立吸引中長期融資支持的政策;土地政策,要改變“一刀切”的局面,目前政府審批非常長,要因地制宜、有彈性,要改變一二級土地開發(fā)割裂的政策,才能有利于城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌規(guī)劃;財政政策,要體現(xiàn)開放、共享精神,讓社會資本分享城鎮(zhèn)化的收益。