新型城鎮(zhèn)化固然要有規(guī)劃，但更是一個自然過程，須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

　　■ 深圳特區(qū)報駐滬記者 朱文蔚

　　提要

　　中國的城鎮(zhèn)化迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果一味強調(diào)速度和規(guī)模，不尊重市場規(guī)律，不汲取別國的經(jīng)驗教訓(xùn)，人為“跑偏”的城鎮(zhèn)化，不但無益于中國經(jīng)濟(jì)升級，或?qū)⑹侵袊�現(xiàn)代進(jìn)程中的一個“定時炸彈”。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年中國城鎮(zhèn)化率已達(dá)53.7%。

　　城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是“中國夢”的強力推手。當(dāng)下風(fēng)起云涌的城鎮(zhèn)化浪潮，不僅是中國擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，而且在與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮著不可替代的融合作用，是實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型和統(tǒng)籌推進(jìn)五位一體建設(shè)的重要節(jié)點，可謂“牽一發(fā)而動全身”。

　　為此，去年12月，中央召開城鎮(zhèn)化工作會議，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則和重點任務(wù)；今年3月，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，對城鎮(zhèn)化這個影響中國經(jīng)濟(jì)社會日巨的決策進(jìn)行了清晰的“頂層設(shè)計”。

　　但在實際操作中，情況不容樂觀：快速城鎮(zhèn)化中積累起來的矛盾和問題日益凸顯，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未能真正融入城市社會，城市建設(shè)用地和空間利用粗放低效，一些特大城市的“城市病”日趨嚴(yán)重，“鬼城”、“空城”、“睡城”頻現(xiàn)。

　　日前在上海舉行的“2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”上，與會專家學(xué)者的共識是：中國的城鎮(zhèn)化迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果一味強調(diào)速度和規(guī)模，不尊重市場規(guī)律，不汲取別國的經(jīng)驗教訓(xùn)，人為“跑偏”的城鎮(zhèn)化，不但無益于中國經(jīng)濟(jì)升級，或?qū)⑹侵袊�現(xiàn)代進(jìn)程中的一個“定時炸彈”。

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　　“鬼城”“空城”“睡城”折射城鎮(zhèn)化野蠻生長之痛

　　城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是一個經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的過程。引導(dǎo)得好，城鎮(zhèn)化會成為帶動我們國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的動力。如我們?nèi)宰呃下罚瑫�帶來諸多矛盾和問題，積累和放大風(fēng)險，影響中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為，很多國家在中等收入國家中爬不過來，其實質(zhì)是在城鎮(zhèn)化過程中陷入了中等收入陷阱。

　　目前中國處于增長速度換擋期，如果不顧一切追求城鎮(zhèn)化的速度，把提高統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率作為目標(biāo)，就會使城鎮(zhèn)化脫離中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)有房無人的“鬼城”，削弱經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的潛力。

　　他表示，要讓城鎮(zhèn)化成為水到渠成的過程，減少人為的干預(yù)和推動，要有歷史耐心，方向要明，步子要實。不要搞大躍進(jìn)，一哄而上，否則后患無窮。

　　同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與公共管理研究所所長諸大建提供的數(shù)據(jù)也表明，我國各地狹義上的新城新區(qū)規(guī)劃已達(dá)500個，面積高達(dá)68000平方公里，以每10000平方公里計算，即意味著新城新區(qū)人口將達(dá)7億人。

　　很顯然，被視為未來中國經(jīng)濟(jì)增長新動力的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，盡管理想很豐滿，但現(xiàn)實卻有向造城運動“跑偏”的現(xiàn)實之虞。

　　這種運動式的城鎮(zhèn)化為什么在多地出現(xiàn)？究其原因，不外乎這么幾個：一是某些地方官員急功近利，只看眼前利益，沒從地方長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，違背發(fā)展規(guī)律，以致政策選擇短期化、功利化；二是政績觀念有偏差，造城運動似乎容易在短期內(nèi)出政績；三是“土地財政”的慣性思維，“大干快上”房地產(chǎn)符合這種思維模式——其結(jié)果，某些地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速形成規(guī)模的擴(kuò)張，拉動了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高，甚至隱含著嚴(yán)重的問題。

　　如此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)已然起步之時，確實需要及時排除已經(jīng)出現(xiàn)或潛在的問題�！肮沓恰�、“空城”、“睡城”的出現(xiàn)，正在提醒我們，千萬不要為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，“偽城鎮(zhèn)化”的后果很嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化固然要有規(guī)劃，但更是一個自然過程，須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

　　按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這個規(guī)劃，建立于對過去城鎮(zhèn)化經(jīng)驗與成績的基礎(chǔ)之上，也是針對未來的審慎安排。今天的建設(shè)者，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中一定要有歷史感和足夠的耐心。

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　　城鎮(zhèn)化中國路徑：正確處理政府與市場的關(guān)系

　　“造城運動”是新型城鎮(zhèn)化疑似“跑偏”的一個顯著表征。新型城鎮(zhèn)化正確的“中國路徑”要怎么走？專家們提出的關(guān)鍵點，也正是本次論壇的主旨所在：正確處理政府與市場的關(guān)系。

　　楊偉民認(rèn)為，要處理好兩個關(guān)系。一個是市場和政府的關(guān)系，要堅持市場在資源配置中起決定性作用，同時政府要在五個方面履行職責(zé)：創(chuàng)造制度環(huán)境；編制發(fā)展規(guī)劃；建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施；提供公共服務(wù)；加強社會治理。

　　“產(chǎn)能過剩是當(dāng)前最突出的矛盾和問題。在絕大多數(shù)行業(yè)已經(jīng)面臨產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的形勢下，如果仍簡單通過工業(yè)化的數(shù)量擴(kuò)張來帶動城鎮(zhèn)化，大搞工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)城融合，就會給大家一個錯誤的信號，還是要重點去搞工業(yè)。由此只能加劇產(chǎn)能過剩的矛盾，城鎮(zhèn)化也是不可持續(xù)的�！�

　　同時，中國勞動年齡人口的減少、農(nóng)民工訴求的增多、資源環(huán)境承載能力的減弱，都要求改變原來的城鎮(zhèn)化模式。楊偉民說，不要把統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率作為一個硬任務(wù)，不能靠行政命令層層分解、層層加碼。要保持規(guī)劃的連續(xù)性，不能政府一換屆，規(guī)劃就換屆。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁認(rèn)為，用計劃體制解決市場化問題一定輸?shù)煤軕K。土地的城鎮(zhèn)化必然和人的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和資源環(huán)境的承載能力相匹配。因此，人口的聚集與城市的行政級別不完全一致，行政級別一致的城市對人口吸引力差別較大。現(xiàn)在一些城市認(rèn)為只要做基礎(chǔ)設(shè)施就能吸引人口的做法是不對的。解決人口的流動用政府計劃的方式，效果會比較差。城市治理非常重要，城市治理水平高能夠吸引人口長期居住。城市治理要引入市場化的機(jī)制，城市規(guī)劃只是一個平臺，聽取社會意見。土地財政最大的損害是城市本身，不利于城市規(guī)劃。

　　聯(lián)合國人居署瓊·克羅斯（Joan-Clos）強調(diào)，在經(jīng)濟(jì)方面，中低層人民就像潮水一樣涌入城市，帶來非常大的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。同時，這也增加了城市管理及維護(hù)等基礎(chǔ)服務(wù)的成本。過去40年，全世界建造了很多城市，但質(zhì)量及城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平都在降低，“所以，從全世界看，都需要加強城市化的規(guī)劃和設(shè)計。”

　　新型城鎮(zhèn)化定然是人的城鎮(zhèn)化�！靶滦统擎�(zhèn)化應(yīng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為城市的財富創(chuàng)造者，不應(yīng)視為社會負(fù)擔(dān)�！比珖�人大常委、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉指出，人口紅利將逐漸消失，延遲退休等辦法并不能扭轉(zhuǎn)這一趨勢，關(guān)鍵在于繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民工市民化�！皳�(jù)測算，如果目前社會生產(chǎn)勞動參與率提高一個百分點，全要素生產(chǎn)提高一個百分點，將推進(jìn)中國GDP增長兩個百分點�！�

　　對于土地制度改革這個新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“牛鼻子”，經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生指出，“土地制度改革必須要回答一個基本問題，就是中國城鎮(zhèn)化道路在土地問題上要走什么路？土地積累的錢發(fā)展城市的路還能不能走？如果土地財政基礎(chǔ)模式不變，現(xiàn)在試點集體土地入市，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地變成房地產(chǎn)開發(fā)，那就不是同地同權(quán)同價。”

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　　全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量已箭在弦上

　　針對專家們的質(zhì)疑和建言，國家發(fā)改委主任徐紹史表示，發(fā)改委將從人口管理制度、土地管理制度、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制、健全城鎮(zhèn)住房制度、強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等五方面改革入手，推進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化道路建設(shè)。將推行人口居住證制度，建立與常住年限掛鉤的居住證制度；完善土地規(guī)劃和分類，建立與城鎮(zhèn)低效用地掛鉤的約束機(jī)制；健全生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易制度，實行最嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度。

　　徐紹史坦承，目前城市治理能力與城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度相比，還有不小的差距。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在人、地、錢、房、生態(tài)五方面的改革中，將讓市場在資源配置中起決定性作用，既要履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)等方面職能，又要遵循市場規(guī)律。

　　國務(wù)院研究室副主任黃守宏認(rèn)為，目前有兩項政策對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有著很大的激勵作用，一是中央財政轉(zhuǎn)移政策和吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤，二是耕地和建設(shè)用地指標(biāo)與吸收多少農(nóng)業(yè)人口掛鉤，“下一步關(guān)鍵是要把規(guī)劃中的激勵政策在政府層面轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘牟襟E。”

　　“中央提出的土地制度改革思路，實際上是將農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利回歸給他們�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦認(rèn)為，未來農(nóng)民擁有更多土地權(quán)利后，會很好地加以利用，“為農(nóng)民構(gòu)建一個權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)劃公平的環(huán)境，即是解決‘三農(nóng)’問題的基本思路，也是農(nóng)村制度改革要解決的最基本問題。”

　　國家開發(fā)銀行金融公司副總裁左坤認(rèn)為，要把社會資本引入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要穩(wěn)定的機(jī)制和安全保障。以市場化的方式吸引社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，目前至少還存在三大瓶頸：金融政策，目前的短期融資不能支撐城鎮(zhèn)化的需要，要建立吸引中長期融資支持的政策；土地政策，要改變“一刀切”的局面，目前政府審批非常長，要因地制宜、有彈性，要改變一二級土地開發(fā)割裂的政策，才能有利于城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌規(guī)劃；財政政策，要體現(xiàn)開放、共享精神，讓社會資本分享城鎮(zhèn)化的收益。