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《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出,緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制,并對改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制作出了具體部署。這對于進一步加強生態(tài)環(huán)境保護、大力推進生態(tài)文明建設(shè)具有重大作用。
改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的重大意義
保護環(huán)境是我國的一項基本國策。進入新世紀(jì)以來,黨中央、國務(wù)院把保護環(huán)境擺在更加重要的位置,積極探索環(huán)境保護新路,大力推進生態(tài)文明建設(shè),環(huán)境保護取得了很大成績。但是,我國環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻,老的環(huán)境問題尚未得到解決,新的環(huán)境問題又不斷出現(xiàn),呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特征,環(huán)境質(zhì)量與人民群眾期待還有不小差距。這迫切要求改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制,充分發(fā)揮體制的活力和效率,為解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問題提供體制保障。
。ㄒ唬└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是推進生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要
走向生態(tài)文明新時代、建設(shè)美麗中國,是我們黨提高執(zhí)政能力的重要體現(xiàn),是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。推進生態(tài)文明建設(shè),必須樹立生態(tài)觀念、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、維護生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、完善生態(tài)文明體制,把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程,形成有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。生態(tài)文明建設(shè)是環(huán)境保護的靈魂和目標(biāo)指向,環(huán)境保護是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。然而,現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護管理體制的權(quán)威性和有效性不夠,難以對生態(tài)文明建設(shè)進行科學(xué)合理的頂層設(shè)計和整體部署,難以形成生態(tài)文明建設(shè)合力,迫切需要進行改革。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制,必將為推進生態(tài)文明建設(shè)注入強大動力。
。ǘ└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手
良好的生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力,就是發(fā)展后勁,就是核心競爭力。我國經(jīng)濟正處于增速換擋、提高質(zhì)量和效益的新階段,只有轉(zhuǎn)型升級才能持續(xù)健康發(fā)展。用生態(tài)文明理念分析環(huán)境問題,其本質(zhì)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費模式問題。加強生態(tài)環(huán)境保護,可以倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展:提高節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),淘汰落后產(chǎn)能,可以推進存量結(jié)構(gòu)調(diào)整;提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻,引領(lǐng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,可以實現(xiàn)增量結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制看,政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問題明顯存在,影響行政效能,削弱監(jiān)管合力,環(huán)保引導(dǎo)和倒逼機制作用尚未充分傳導(dǎo)到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級上來。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制,堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護,有利于促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造升級,推動節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益多贏。
。ㄈ└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是加快低碳發(fā)展的重要支撐
大力推進以低能耗、低污染、低排放為主要特征的低碳發(fā)展,是世界可持續(xù)發(fā)展的新趨向,也是積極應(yīng)對氣候變化的根本出路。我國要實現(xiàn)到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右的目標(biāo),必須加快轉(zhuǎn)變能源資源生產(chǎn)和利用方式,進一步提高能源資源利用效率,形成綠色低碳的生活方式和消費模式,逐步降低經(jīng)濟社會發(fā)展的碳排放強度。這在客觀上要求改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制,全面強化資源節(jié)約和環(huán)境保護,為加快低碳發(fā)展提供支撐。
(四)改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制是解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題的有力舉措
良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉。藍天白云、綠水青山是民生之基、民心所向。2013年以來,我國部分地區(qū)霧霾天氣等污染問題集中爆發(fā),人民群眾反映強烈。在現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制下,執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散,缺乏對地方政府和相關(guān)部門進行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的職能配置,環(huán)境監(jiān)管難以到位,這導(dǎo)致解決突出環(huán)境問題的政策措施打了折扣。推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向,集中力量解決細(xì)顆粒物(PM2.5)、重金屬、化學(xué)品、危險廢物和持久性有機污染物等關(guān)系民生的突出環(huán)境問題,需要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。
。ㄎ澹└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求
轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。轉(zhuǎn)變職能不僅要把該放的權(quán)堅決放開放到位,而且要加強和改善政府管理,把該管的事管住管好。環(huán)境保護是各級政府的重要職責(zé),是必須提供的一項基本公共服務(wù)。環(huán)境保護不欠新賬、多還舊賬,需要進一步加強監(jiān)管。目前,國家層面生態(tài)環(huán)境保護部門職能分散交叉較為突出,存在權(quán)力下放不夠和監(jiān)管不到位等問題,難以形成嚴(yán)格監(jiān)管的強大合力;基層環(huán)保部門被賦予的職能和擔(dān)負(fù)的任務(wù)不匹配,存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,內(nèi)在地包括改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。
改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的主要任務(wù)
生態(tài)環(huán)境由人類賴以生存和發(fā)展的多個要素組成,各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用,兼具生態(tài)功能與經(jīng)濟價值的雙重屬性。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制,必須以推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國為根本指向,堅持新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展,牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念,堅持保護優(yōu)先方針,不斷探索環(huán)境保護新路,從宏觀戰(zhàn)略層面切入,從再生產(chǎn)全過程著手,從形成山頂?shù)胶Q、天上到地下的一體化污染物統(tǒng)一監(jiān)管模式著力,準(zhǔn)確把握和自覺遵循生態(tài)環(huán)境特點和規(guī)律,維護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性,增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。
。ㄒ唬┙⒔y(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法
保護生態(tài)環(huán)境,應(yīng)以解決環(huán)境污染問題為重點,以改善環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點。污染降不下來,環(huán)境質(zhì)量就提不上去,人民群眾也就不會滿意。優(yōu)先解決損害人民群眾健康的大氣、水、土壤等突出環(huán)境污染問題,是環(huán)境保護工作的重中之重。要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物,對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì),加強統(tǒng)一監(jiān)管。堅持將環(huán)境保護要求體現(xiàn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等各領(lǐng)域,貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費各環(huán)節(jié),落實到政府機關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、家庭等各方面,嚴(yán)格環(huán)境法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn),進行綜合管理,實現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合,實現(xiàn)污染治理全防全控。協(xié)調(diào)處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系,把環(huán)境質(zhì)量反降級作為剛性約束條件,確保區(qū)域流域海域的環(huán)境質(zhì)量不降低、生態(tài)服務(wù)功能不下降。
實行獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管。健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系,有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量,有效進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。加強對有關(guān)部門和地方政府執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督,糾正其執(zhí)行不到位的行為,特別是糾正地方政府對環(huán)境保護的不當(dāng)干預(yù)行為。加強環(huán)境監(jiān)察隊伍建設(shè),強化環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法,推進聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機制創(chuàng)新,嚴(yán)厲打擊企業(yè)違法排污行為。在污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全以及環(huán)境影響評價、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測預(yù)警等領(lǐng)域和方面,制定科學(xué)規(guī)范的制度,為實行統(tǒng)一監(jiān)管和提升執(zhí)法效能提供保障。
。ǘ┙㈥懞=y(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制
生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了生態(tài)保護修復(fù)和污染防治必須打破區(qū)域界限,統(tǒng)籌陸地與海洋保護,把海洋環(huán)境保護與陸源污染防治結(jié)合起來,控制陸源污染,提高海洋污染防治綜合能力,抓好森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護修復(fù),促進流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護良性互動。
建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)區(qū)域聯(lián)動機制。生物多樣性豐富區(qū)域、典型生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)域和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域,集中了我國大部分重要生物資源,承載了重要的生態(tài)服務(wù)功能。要在這些區(qū)域劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線,建立生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)區(qū)域聯(lián)動機制。強化區(qū)域間工作會商,及時就生態(tài)保護修復(fù)情況進行交流、溝通和協(xié)商。加大區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法力度,對突出違法行為進行聯(lián)合查處。構(gòu)建生態(tài)保護信息共享平臺,做到信息互換互通。
建立陸海統(tǒng)籌的污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。在大氣污染防治方面,京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域已陸續(xù)建立聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制,其他地方也要結(jié)合地理特征、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律,加快建立健全區(qū)域協(xié)作機制。建立區(qū)域監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急響應(yīng)體系,聯(lián)合應(yīng)對重污染天氣。在水污染防治方面,促進海洋環(huán)境保護與流域污染防治有效銜接,以流域為控制單元,建立流域環(huán)境綜合管理模式。
。ㄈ┙∪珖辛謪^(qū)經(jīng)營管理體制,推進集體林權(quán)制度改革
國有林區(qū)是重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地,在維護國家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全等方面具有特殊地位。要深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,改革森林資源管理體制,建立健全國有森林資源監(jiān)督管理體系,搞活企業(yè)經(jīng)營機制。改革完善政策支持體系,加強國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),妥善安置富余職工,推動林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,增強林區(qū)發(fā)展活力。
我國在推進集體林權(quán)制度改革過程中,始終堅持家庭承包經(jīng)營制度,大力促進集體林區(qū)綠色富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展,已基本完成集體林地明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù),實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。要按照資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo),加大對林下經(jīng)濟、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織、森林保險等的支持力度,推進林權(quán)抵押貸款,規(guī)范和監(jiān)督林地流轉(zhuǎn),探索林木采伐管理制度改革,加強集體林地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(四)完善環(huán)境信息公布制度,健全舉報制度
環(huán)境保護人人有責(zé),必須充分調(diào)動一切因素,動員全社會力量共同參與。要廣泛深入地宣傳生態(tài)文明理念和環(huán)境保護知識,使其上課本、進社區(qū)、入工廠,提高全民環(huán)境意識。強化環(huán)境信息公開,擴大公開范圍,完善公開方式,保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對涉及民生、社會關(guān)注度高的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、建設(shè)項目環(huán)評審批、企業(yè)污染物排放等信息以及環(huán)境狀況、重要政策措施和突發(fā)環(huán)境事件,要及時公開,主動向社會通報。對涉及群眾利益的重大決策和建設(shè)項目,要廣泛聽取公眾意見和建議。要引導(dǎo)企業(yè)進一步增強社會責(zé)任感,真實客觀地公開環(huán)境信息,監(jiān)督企業(yè)按規(guī)定公開污染物排放自行監(jiān)測信息。
健全舉報制度,鼓勵公民、法人和其他社會組織就生態(tài)環(huán)境問題進行舉報,切實保護舉報人合法權(quán)益。全面實施環(huán)保舉報投訴熱線暢通工程,精心做好環(huán)境權(quán)益被侵害群眾來信來訪工作,加大受理督辦落實力度。發(fā)揮好公眾、新聞媒體和社會組織的監(jiān)督作用,構(gòu)建全民參與的社會行動體系,推行綠色健康文明的生活方式。加強輿論引導(dǎo),積極主動回應(yīng)公眾關(guān)心的環(huán)境問題。
。ㄎ澹┩晟莆廴疚锱欧旁S可制,實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度
排污許可是一項國際通用的環(huán)境管理制度。我國大氣污染防治法、水污染防治法等法律對實行排污許可有原則性規(guī)定,但許可條件、程序等具體規(guī)定尚未明確。要完善污染物排放許可制度,規(guī)范污染物排放許可行為,禁止無證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污。實行企業(yè)污染物排放總量控制制度,推進行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制,使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接,做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污。在總結(jié)排污權(quán)交易試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,加快實施各類排污指標(biāo)的有償使用和交易,加強排污權(quán)交易的組織機構(gòu)和監(jiān)管能力建設(shè)。
。⿲嵭猩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究制度
強化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究,既是保護公民環(huán)境權(quán)益、維護社會公平正義的重要措施,也是提高企業(yè)違法成本、震懾企業(yè)違法排污行為的根本對策。要完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,將生態(tài)環(huán)境損害與公民損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評估機制,合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度,為落實環(huán)境責(zé)任提供有力支撐。加強行政執(zhí)法與司法部門的銜接,推動環(huán)境公益訴訟。對排放污染物造成嚴(yán)重后果的,要依法追究刑事責(zé)任。