□黃陽平

　　城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，是要讓在總?cè)丝谥姓急冗^大的農(nóng)民更多轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)的就業(yè)者和居民，以促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟文化生活一體化的水平。這是以人為本在新型城鎮(zhèn)化道路上的真切體現(xiàn)，在不降低城市居民福利的基礎上，使得全體農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化所帶來的物質(zhì)文明和精神文明。近年來，我國城鎮(zhèn)化建設取得重大進展，2012年城鎮(zhèn)化率已達到52.57%，但是，大約還有2.2億名常住城鎮(zhèn)的農(nóng)民工及其家屬仍然沒有改變農(nóng)村戶籍，難以享受到城鎮(zhèn)基本社會公共服務。當務之急，首先要將事實上有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口轉(zhuǎn)化為名符其實的城鎮(zhèn)居民。十八屆三中全會提出，“加快戶籍制度改革”，“把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”。中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步提出，采取四類城市差異化落戶的策略來解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化難題，這就為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民拓寬了新路子，也為建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場創(chuàng)造了必要的前提條件。建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場的深遠意義在于有利于盤活農(nóng)村的勞動力、土地和資本等主要要素資源，推進城鄉(xiāng)要素的平等交換，增加農(nóng)民收入，使城鎮(zhèn)化逐步從政策驅(qū)動轉(zhuǎn)化為市場驅(qū)動。

　　建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。勞動力市場是生產(chǎn)要素市場體系的一個重要組成部分，勞動力市場不統(tǒng)一，會制約完整市場體系功能的發(fā)揮，使農(nóng)民工在城市就業(yè)成本加大，成為勞動力自由流動的屏障。資源的重要組成部分就是各種生產(chǎn)要素，其中城鄉(xiāng)勞動力要素的配置必然要沖破城鄉(xiāng)戶籍的藩籬，統(tǒng)一歸由市場機制按市場供需曲線進行彈性配置，這樣城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場就水到渠成，應運而生。實現(xiàn)勞動力在統(tǒng)一市場中就業(yè)條件的平等性、價格競爭的公平性，確保勞動力可以通過雙向選擇實現(xiàn)就業(yè)，不存在任何就業(yè)歧視和制度性約束。勞動力自由流動，加快城鎮(zhèn)化過程就成為必然趨勢。目前，大城市、超大城市吸收農(nóng)村剩余勞動力潛力有限。十八屆三中全會提出“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”是完全正確和必要的，有利于大中小城市和小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村空間布局的合理化，有利于降低城鎮(zhèn)化成本與勞動力轉(zhuǎn)移成本，也有利于縮短城鄉(xiāng)空間距離，促進農(nóng)村特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展和城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模的不斷擴大。

　　建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場。近年來，我國城市土地要素市場發(fā)展迅速，但農(nóng)村土地要素市場發(fā)展緩慢，且城鄉(xiāng)土地要素市場分割明顯。主要表現(xiàn)在土地要素在城鄉(xiāng)之間的單向和不平等流動，集體土地成為城市用地通常通過行政手段完成，農(nóng)村集體獲得的征地收益較低；農(nóng)民承包的耕地、宅基地不能通過有效方式進行流轉(zhuǎn)以獲得財產(chǎn)性收入等。這些都抑制了土地要素在城鄉(xiāng)之間的平等交換，扭曲了土地要素的價格，成為土地要素市場發(fā)育和完善的障礙。農(nóng)村中土地要素沒有得到有效盤活，制約了農(nóng)民收入的增加，拉大了城鄉(xiāng)收入差距。因此，在農(nóng)村土地產(chǎn)權明晰的基礎上，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，讓農(nóng)民手上掌握的土地成為具有可預期收益的財富和資產(chǎn)，對于縮小城鄉(xiāng)差距具有重要意義。盤活農(nóng)村土地要素，實際上是讓農(nóng)村人口在自愿的基礎上，根據(jù)市場規(guī)則，實現(xiàn)土地經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權在城鄉(xiāng)之間自由流動。為保障土地要素的合理流動，應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，依托城市國有土地交易平臺，把農(nóng)村集體建設用地、宅基地、林地使用權，森林和林木所有權，建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。城鄉(xiāng)建設用地全部通過土地交易市場進行市場化運作。保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，鼓勵村民自主到城市購買商品住房，使農(nóng)民從鄉(xiāng)村環(huán)境融入城市環(huán)境，從而大大改變農(nóng)民的勞動、工作以及衣食住行等物質(zhì)生活和消費方式。更為重要的是，通過各種感化教育，包括行為舉止的規(guī)范、城市生活方式的感染、價值觀念的重塑、競爭意識的培養(yǎng)和文化教育水平的提高等，使進城農(nóng)民逐漸成為現(xiàn)代城市文明的受益者。但是必須謹記：土地進入市場流轉(zhuǎn)后，18億畝耕地的紅線決不能突破。經(jīng)營使用權可以轉(zhuǎn)讓，耕地的使用方向不能更改。為此，十八屆三中全會強調(diào)，要堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步提出，“耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量”。

　　建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資本要素市場。目前，我國城鄉(xiāng)資本要素市場發(fā)展極不平衡。究其原因，一方面，農(nóng)業(yè)是風險大、收益低的產(chǎn)業(yè)，具有弱質(zhì)性特征。另一方面，由于資本的逐利性特征，大多資本不愿進入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。這加劇了城鄉(xiāng)之間金融資本要素配置的不平衡，導致城鄉(xiāng)發(fā)展差距的不斷擴大。為此，十八屆三中全會提出，“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”，并提出要“保障金融機構農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”，“完善農(nóng)業(yè)保險制度”，“鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)”。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：“推進政策性金融機構改革，當前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。”目前，我國有大量的民間資本正在尋找投資途徑，這些舉措有利于創(chuàng)造公平的市場投資環(huán)境，調(diào)動社會資本參與城鎮(zhèn)化的積極性和主動性，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資本要素資源，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌資本要素市場的建設和完善。

　　建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，促進新型城鎮(zhèn)化的順利推進，還需要處理好兩大關系，一是政府與市場的關系。要素市場的建立和發(fā)展需要政府創(chuàng)造健康的環(huán)境，但要堅持市場在資源要素配置中的決定作用。二是要處理好中央和地方的關系，要充分調(diào)動地方政府的積極性。目前，我國城鎮(zhèn)化推進過程中，建設和管理好城鎮(zhèn)需要龐大的資金投入，如何解決這些資金問題，是確保新型城鎮(zhèn)化能否順利推進和健康發(fā)展的重要保障。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出建立地方主體稅種和債券發(fā)行管理制度，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制等，這些舉措可以充實地方財力，有效調(diào)動地方積極性。（作者為集美大學財經(jīng)學院經(jīng)濟學系主任、副教授）