□劉志銘

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，國務院近期批轉的《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》（以下簡稱《意見》）提出今年深化經濟體制改革重點任務之首是“加快轉變政府職能”，進一步明確要“全面清理非行政許可審批事項”和“加快建立和完善權力清單制度”。推行權力清單制度，把政府行為置于法治軌道，將政府權力關進制度籠子，讓市場和政府各歸其位，是當前行政體制改革中的關鍵性制度環(huán)節(jié)，也是市場化改革過程中推動政府職能轉變、改進政府治理方式，從而保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的根本舉措之一。

　　權力清單制度對于市場經濟運行的重要意義

　　所謂權力清單，是指把各級政府及政府部門行使的職能、權限，以清單方式進行列舉并公之于眾；行政機關應當按照依法律、法規(guī)確立的清單履行職能、行使權力，清單之外不可為。政府權力清單制度的推行對于市場經濟的規(guī)范有效運行具有重要的意義。

　　一是通過明晰政府行政權力的邊界，有助于法治政府建設和實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。權力清單制度將政府的權力制度化、陽光化、規(guī)范化，依法公開權力運行流程，并將之置于社會的監(jiān)督之下，可以增進行政權力配置的科學性和行政權力運行的規(guī)范性，減少權力行使過程的隨意性，使依法行政有了基本的制度保障。權力清單制度通過對政府權力的公開和約束，可以從源頭上預防越權、尋租和腐敗行為的發(fā)生，矯正政府的行為方式，提升政府治理的效率，并有助于以制度的公信力保障政府的公信力，以制度的執(zhí)行力提升政府的執(zhí)行力。

　　二是通過約束政府在微觀經濟領域的干預行為，有助于加快政府職能轉變�！兑庖姟分嘘P于轉變政府職能的內容主要體現(xiàn)在深化行政審批制度改革方面，如清理非行政許可審批事項，而行政審批事項必須一律以清單形式向社會公開，清單之外的一律不得實施審批。這意味著政府權力和職能將大量“做減法”，也意味著地方政府將大量退出習慣已久的對微觀經濟領域的干預行為，這為地方政府職能轉變提供了契機，也構成了壓力�！稕Q定》提出的“更好發(fā)揮政府作用”，實際上就是要政府轉變職能，即從大量的微觀經濟事務和直接配置資源中脫出身來，而集中于市場做不好、做不了的公共領域。

　　三是通過減少或規(guī)范政府的行政審批行為，有助于激發(fā)經濟主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力和釋放市場的內在活力。從市場過程角度來看，行政審批制度對社會最大的危害就在于它束縛了經濟自由，它可能打擊、阻礙企業(yè)家精神。尤其是在科學技術進步日新月異的當今，繁復的行政審批程序會把企業(yè)家精神引向非生產性活動甚至轉向依靠尋租來獲取利潤，窒息企業(yè)家的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力。權力清單制度一方面讓政府部門“法無授權不可為”，另一方面實行市場準入負面清單管理方式，實現(xiàn)“法無禁止即可為”。這樣，將為經濟主體進一步放權松綁，為企業(yè)家提供可預期的市場環(huán)境和激勵機制，為企業(yè)家自由進入市場提供保障并使企業(yè)家精神配置于生產性努力，激發(fā)市場活力和內生動力。

　　有效構建權力清單制度需要在兩個方面切實推進

　　繼去年11月廣州市公布行政權力清單從而成為全國首個推行權力清單制度的省會城市之后，佛山南海區(qū)于12月發(fā)布了廣東省首份行政審批“負面清單”。近期公布的、將于明年1月1日起實施的《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》又向社會“曬”出省政府各部門的權力清單，明確提出行政機關應當建立權力清單制度，明確行政機關職能、行政管理依據及運行流程，將行政許可目錄納入權力清單管理，并向社會公布。廣東在落實權力清單制度方面又走在了全國前列。當前，要使廣東的權力清單制度落到實處，真正成為深化行政體制改革、轉變政府職能的先行舉措，還需要在兩個方面切實推進。

　　一是要高舉改革旗幟進一步清理各類行政權力，摸清行政權力的底數。改革是一個認知更新過程，更是一個利益格局調整過程，對行政權力的清理更是如此。這要求各級政府行政管理者要繼續(xù)解放思想，充分認識權力清單制度在轉變政府職能、深化經濟體制改革中的重要性和緊迫性，也要求政府有自我革命的政治勇氣。要按照職權法定、轉變政府職能和簡政放權的要求，對面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確屬需要且符合行政許可法規(guī)定的事項，要依法履行程序。對于除行政許可、非行政許可審批之外的行政權力，需要認真核實其是否有法律依據，是否符合改革精神和法治精神，是否有存在的必要性，是否調整為社會組織管理更有效，真正做到依法確權。

　　二是要根據市場化改革的要求科學配置權力，優(yōu)化權力運行流程，并確保權力受到有效監(jiān)控。在厘清政府、市場和社會關系的基礎上，根據“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的總要求和依法行政的基本原則來設計行政權力的基本架構。行政權力的配置既不能干預或介入經濟主體合法的微觀經濟活動，又要保證政府能履行其應有的職責。對于市場能自行調節(jié)的、市場主體能自主決定的領域，社會組織能有效管理的事物，應該放手交由市場或社會。對于政府部門內部權力，應該進行合理的權能分工，健全完善民主集中制，并建立“管采分離”、“管辦分離”、“管審分離”制度，實現(xiàn)對權力的有效分解和制約。要按照規(guī)范行政權力運行和高效透明的要求，減少內部運轉環(huán)節(jié)，優(yōu)化權力運行流程，明確和強化工作責任，減少并規(guī)范自由裁量空間，編制并公開權力運行流程圖。此外，還要強化權力的內部控制和社會監(jiān)督，確保權力的合法合規(guī)使用。

　　作者系華南師范大學華南市場經濟研究中心教授、博士生導師