【提要】

　　●財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是我國(guó)財(cái)政理論的重大發(fā)展。

　　●現(xiàn)代財(cái)政制度的特征是預(yù)算透明和法制健全，最終目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的最大化。

　　●財(cái)稅改革直接決定了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)程度變化。

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確了今后我國(guó)要進(jìn)行全面深化改革，提出深化財(cái)政體制改革新的命題�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將財(cái)稅的重要性上升到國(guó)家層面，其亮點(diǎn)基于財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一重大命題，是對(duì)財(cái)政職能作用的重要論斷，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政理論將在新時(shí)期的突破、發(fā)展與完善。

　　建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革目標(biāo)

　　財(cái)政是政治、行政和經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的新情況、新問(wèn)題、新矛盾，均直接或間接與財(cái)政關(guān)聯(lián)，都需要在深化財(cái)稅改革及其配套改革中加以解決�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障�，F(xiàn)代財(cái)政制度的特征是預(yù)算透明和法制健全，最終目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的最大化。財(cái)稅改革直接決定社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)程度變化。

　　財(cái)政制度本身屬于關(guān)乎民生的最重要的經(jīng)濟(jì)制度，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，財(cái)政與民生的關(guān)系，主要?dú)w結(jié)為兩條：從經(jīng)濟(jì)效率的角度看，民生領(lǐng)域的許多事項(xiàng)具有公共物品和服務(wù)的屬性，由于存在著供給這類(lèi)公共物品和服務(wù)的市場(chǎng)失靈，政府的供給與財(cái)政的介入符合優(yōu)化資源配置效率的要求；從公平正義的目標(biāo)看，人們所擁有或繼承的生產(chǎn)要素的現(xiàn)實(shí)差別，必然帶來(lái)人與人之間的收入分配和財(cái)富分配上的差距。現(xiàn)代財(cái)政的重要功能之一，便是通過(guò)社會(huì)財(cái)富的再分配，實(shí)現(xiàn)一定程度上的結(jié)果平等，從而間接地實(shí)現(xiàn)公平正義的目標(biāo)。相對(duì)于市場(chǎng)而言，財(cái)政是在公共領(lǐng)域配置資源。按照現(xiàn)有流行理論的邏輯，公共領(lǐng)域被認(rèn)為是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，由于沒(méi)有價(jià)格信號(hào)，市場(chǎng)在公共領(lǐng)域無(wú)法配置資源。而公共領(lǐng)域的資源配置必不可少且極其重要，關(guān)系到社會(huì)發(fā)展、人類(lèi)發(fā)展的狀況。在別無(wú)選擇的條件下，政府財(cái)政就承擔(dān)起了在公共領(lǐng)域配置資源的歷史使命。

　　實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心問(wèn)題，是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，這是一項(xiàng)重大的理論發(fā)展。就市場(chǎng)在資源配置中的作用而言，凡市場(chǎng)能做到和做好的事，統(tǒng)統(tǒng)交給市場(chǎng)去做，政府不要直接干預(yù)，不要越位、錯(cuò)位。未來(lái)將大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，即使純公共物品的提供，也將會(huì)有更多的方式如采用外包的形式，普遍推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等等，使財(cái)政的地位更加突出。因此說(shuō)將市場(chǎng)在資源配置的作用由 “基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性”，這是又一個(gè)亮點(diǎn)。

　　建立全面規(guī)范公開(kāi)透明的預(yù)算制度

　　公共財(cái)政預(yù)算，亦稱(chēng)一般收支預(yù)算，這類(lèi)收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn)，且可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用，故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度中存在的一些與現(xiàn)代國(guó)家治理、與改革要求不相適應(yīng)的地方，明晰改革的著眼點(diǎn)即改進(jìn)預(yù)算管理制度，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。

　　改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。審核預(yù)算的重點(diǎn)由財(cái)政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。目前我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面，核心是收支平衡，不是支出規(guī)模與政策。在預(yù)算審批以支出為重點(diǎn)后，稅收就不再是任務(wù)，而是預(yù)期，預(yù)算審批重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出政策，更多強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入依法征收，應(yīng)收盡收，這是一項(xiàng)重大的機(jī)制變化。通過(guò)預(yù)算管理改革，杜絕財(cái)政支出的隨意性，真正做到稅收取之于民、用之于民，使預(yù)算制度成為攔截腐敗行為、低效行為和錯(cuò)位行為的堅(jiān)實(shí)堡壘。

　　建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。為確保財(cái)政的可持續(xù)，就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，另一方面是建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，對(duì)一些重大項(xiàng)目不能一年一定政策，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，通過(guò)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。

　　實(shí)施全面規(guī)范公開(kāi)透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行“全口徑”預(yù)算管理。各級(jí)政府預(yù)算和決算都要向社會(huì)公開(kāi)，部門(mén)預(yù)算要逐步公開(kāi)到基本支出和項(xiàng)目支出，所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)，打造陽(yáng)光財(cái)政�！叭趶健闭С鲋械耐顿Y和建設(shè)性支出占比超過(guò)50%，比重偏大，意味著對(duì)民生領(lǐng)域的投入有所不足，也意味著政府沿襲多年的通過(guò)擴(kuò)大投資和上項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路亟待調(diào)整。

　　建立公平統(tǒng)一調(diào)節(jié)有序的稅收制度

　　財(cái)稅改革的一個(gè)重要內(nèi)容是完善稅收制度改革。我國(guó)的稅收制度以間接稅為主，直接稅為輔，實(shí)行價(jià)內(nèi)稅，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要逐步提高直接稅比重。一方面對(duì)自然資源要素征收，推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，進(jìn)一步促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；另一方面，加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，加大收入分配調(diào)節(jié)，更好地體現(xiàn)公平。

　　深化稅制改革的重點(diǎn)內(nèi)容還包括：全面推進(jìn)增值稅改革，建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，消除重復(fù)征稅問(wèn)題；推進(jìn)消費(fèi)稅的改革，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，將一些資源類(lèi)產(chǎn)品和高檔消費(fèi)品納入征收范圍，進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能；清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理；嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免，亮點(diǎn)是通過(guò)改革，使稅制更加公平、規(guī)范；加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收。

　　推進(jìn)營(yíng)改增是深化財(cái)稅體制改革的“重頭戲”，也是以結(jié)構(gòu)性減稅促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的“關(guān)鍵點(diǎn)”�！盃I(yíng)改增”直接受益的雖然是服務(wù)業(yè)，但對(duì)制造業(yè)產(chǎn)生了重要的“溢出效益”，將有力地推動(dòng)制造業(yè)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展�！盃I(yíng)改增”的改革模式將不再是地區(qū)試點(diǎn)，而是分行業(yè)在全國(guó)推開(kāi)，成熟一個(gè)行業(yè)推進(jìn)一個(gè)行業(yè)，使增值稅政策更公平，征管更嚴(yán)密。

　　當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)稅制改革的方向是，根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀(guān)稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。山西要完善地方稅體系，按照清費(fèi)立稅原則，全面清理煤炭企業(yè)收費(fèi)；積極推動(dòng)煤炭資源稅由從量計(jì)征到從價(jià)計(jì)征改革；推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅；積極爭(zhēng)取環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅在我省先行先試。隨著改革的不斷深化，改革紅利的不斷釋放，“營(yíng)改增”將使更多行業(yè)和企業(yè)受益，助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　建立中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》亮點(diǎn)之三，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，實(shí)際上涉及到一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的問(wèn)題，涉及到中央地方如何在不同層級(jí)的政府之間劃分事權(quán)問(wèn)題。首先應(yīng)該明確哪些是中央和地方各自的事權(quán)及支出責(zé)任，哪些是中央與地方共同事權(quán)相應(yīng)明確各自支出責(zé)任。目前，中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%，事權(quán)和支出責(zé)任不相適應(yīng)。

　　今后，要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度要求，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，研究調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，逐步理順中央與地方收入劃分，總體上將大量減少中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方的干預(yù)，促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化。（武小惠 作者為山西省社會(huì)科學(xué)院財(cái)稅金融研究中心主任、研究員；本文系2013年山西省軟科學(xué)項(xiàng)目階段性成果）