□郭 楚

　　本月23日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和25日召開的中央政治局會(huì)議，都強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)探索負(fù)面清單管理模式和建立政府權(quán)力清單制度。筆者認(rèn)為，充分發(fā)揮負(fù)面清單管理模式的積極作用，需要改變正面清單的思維模式，用制度創(chuàng)新來替代政策優(yōu)惠，進(jìn)一步理清政府、市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)要素自由流動(dòng)，資源高效配置，激發(fā)市場(chǎng)的活力和增長動(dòng)力，從而為開放型經(jīng)濟(jì)營造國際化、法治化的營商環(huán)境。

　　負(fù)面清單激發(fā)市場(chǎng)活力和增長動(dòng)力

　　探索負(fù)面清單管理模式有利于深化行政管理體制改革，創(chuàng)新政府管理模式，推進(jìn)政府管理由注重事先審批，轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。

　　傳統(tǒng)行政審批制度給予政府直接支配社會(huì)資源的絕對(duì)權(quán)力，自由裁量空間較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批程序不規(guī)范，隨意性大，透明度較低。這與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的依法行政、公平競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)開放、非歧視性、公開透明等基本要求相去甚遠(yuǎn)。

　　現(xiàn)代科技突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨復(fù)雜，市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬變，如果仍然沿襲傳統(tǒng)行政審批制度來管理經(jīng)濟(jì)，就會(huì)損害企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，妨礙市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮，也容易滋生官僚主義作風(fēng)，從而嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

　　傳統(tǒng)審批制度帶來許多問題：審批制度繁雜且不規(guī)范，已成為制約投資環(huán)境改善的“瓶頸”，誰擁有行政許可證，誰就擁有了獲得壟斷利潤的機(jī)遇，誰拿到政府批條，誰就可以獲得銀行貸款，導(dǎo)致資源錯(cuò)配，宏觀調(diào)控邊際效率下滑，形成很多產(chǎn)能過剩；行政審批過多還增加了權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致腐敗頻發(fā)等問題�？梢姡瑐鹘y(tǒng)行政審批已制約了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的攔路虎。因此，必須通過改革，建立負(fù)面清單管理模式，樹立市場(chǎng)主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權(quán)不可為”的理念，讓負(fù)面清單成為一把斬向權(quán)力尋租的利器，才能進(jìn)一步創(chuàng)新政府經(jīng)濟(jì)管理體制，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為市場(chǎng)主體的創(chuàng)新與活力保駕護(hù)航。

　　“負(fù)面清單”需要改變傳統(tǒng)思維慣性

　　要實(shí)行負(fù)面清單管理制度，必須改變傳統(tǒng)的“正面清單”的思維慣性。長期以來，我國都是采用“正面清單”的管理模式。這種管理思維是一種預(yù)防性思維，即要防范可能產(chǎn)生的過度競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、生產(chǎn)事故和環(huán)境污染等風(fēng)險(xiǎn)，避免隨意從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成損失。不可否認(rèn)，“正面清單”管理模式有其正面作用，但也容易導(dǎo)致管得過寬過細(xì)等問題。隨著生產(chǎn)分工越來越復(fù)雜，其負(fù)面影響已越來越突出。受制于長期的“正面清單”管理模式所形成的思維弊端，要實(shí)行負(fù)面清單管理制度，必須從根本上改變“正面清單”管理思維。

　　負(fù)面清單管理模式側(cè)重事中事后的監(jiān)督管理，而“正面清單”管理模式側(cè)重事前審批管理。在負(fù)面清單管理模式下，由于降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，市場(chǎng)主體會(huì)明顯增加，生產(chǎn)經(jīng)營自由度也會(huì)加大，事中事后監(jiān)管的難度和范圍都會(huì)增大。由此可見，實(shí)施負(fù)面清單管理制度對(duì)轉(zhuǎn)變“正面清單”的思維、能力提出了更高的要求，如果還是沿襲“正面清單”的管理思維，很可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管失控等各種問題。

　　負(fù)面清單需要界定政府權(quán)力清單

　　簡(jiǎn)政放權(quán)與有效實(shí)施“負(fù)面清單”管理制度息息相關(guān)。只有明晰政府權(quán)力清單、劃定權(quán)力邊界，才能增加透明度，有利于接受社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革。因此，公布“權(quán)力清單”成為現(xiàn)代政府不斷走向陽光治理的關(guān)鍵一步。進(jìn)一步理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，是提升“負(fù)面清單”質(zhì)量的關(guān)鍵，要對(duì)各行業(yè)各門類進(jìn)行重新評(píng)估分析，盡量縮短清單條目，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，只有把該放的權(quán)力放到位，政府不該管的就不要管，才能讓市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力充分釋放。

　　負(fù)面清單要求創(chuàng)新政府管理模式

　　實(shí)施負(fù)面清單管理模式對(duì)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行提出了嚴(yán)格的要求。明晰“權(quán)力清單”不是簡(jiǎn)單的減責(zé)任、放責(zé)任，而是要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最終是為了激發(fā)市場(chǎng)的活力和增長動(dòng)力。

　　創(chuàng)新政府管理模式必須做好以下兩方面的工作：一是要完善市場(chǎng)監(jiān)管制度體系。對(duì)哪些領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管、采用什么手段進(jìn)行監(jiān)管、監(jiān)管到什么程度等，這些都是在制定相應(yīng)監(jiān)管制度時(shí)必須深入研究的問題。在完善市場(chǎng)監(jiān)管制度體系時(shí)，一方面要努力編織疏而不漏的市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，另一方面要特別注意管住政府那只閑不住的手。二是要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)構(gòu)力量。要深化行政執(zhí)法體制改革，降低行政執(zhí)法重心，加強(qiáng)食品安全、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量。

　　負(fù)面清單需要在重點(diǎn)領(lǐng)域取得新突破

　　負(fù)面清單是相對(duì)于正面清單而言的一種市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式，遵循“法無禁止皆可為”的原則，是全球范圍內(nèi)貿(mào)易投資自由化、金融市場(chǎng)國際化和行政管理法治化的產(chǎn)物。因此，探索負(fù)面清單管理模式是加快與國際通行規(guī)則接軌的一條必經(jīng)之路，尤其需要在投資管理體制改革、貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新等方面取得突破：

　　一是加快外商投資管理體制改革。對(duì)“負(fù)面清單”以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。此外，還要深化境外投資管理方式的改革，進(jìn)一步減少審批，對(duì)境外投資開辦企業(yè)實(shí)行以備案制為主的管理方式，對(duì)境外投資一般項(xiàng)目實(shí)行備案制。在金融、商貿(mào)以及社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，擴(kuò)大對(duì)外開放，取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等限制準(zhǔn)入措施，營造有利于各類投資者平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境。

　　二是加快推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)跨國公司設(shè)立亞太地區(qū)總部和營運(yùn)中心，深化國際貿(mào)易結(jié)算中心、融資租賃業(yè)務(wù)創(chuàng)新、期貨保費(fèi)交割、跨境電子商務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域的改革試點(diǎn)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)外包業(yè)務(wù)的發(fā)展，探索形成具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)貿(mào)發(fā)展之路和運(yùn)作模式。

　　三是深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新。加快金融制度創(chuàng)新，在人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用等方面先行先試。

　　廣東省社會(huì)科學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)研究所 研究員