十八屆三中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制進(jìn)行了部署，強(qiáng)調(diào)要“建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制”。我們要充分認(rèn)識(shí)建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性，不斷深化對(duì)跨區(qū)域城市發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)，在深化改革中開(kāi)創(chuàng)跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

　　跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

　　隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加速，新工業(yè)革命的興起以及全球產(chǎn)業(yè)格局新一輪的重塑，各地區(qū)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作、聯(lián)合應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)的要求日益迫切。在這種形勢(shì)下，我國(guó)跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入了新的階段，以中心城市為核心的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)先后建立，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大增長(zhǎng)極經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提升，成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群等一批新的區(qū)域增長(zhǎng)極也在加快形成。

　　當(dāng)前，借助各類(lèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)作為平臺(tái)，跨區(qū)域城市合作逐步深入，城市互動(dòng)發(fā)展也呈現(xiàn)一些新特征。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與空間集聚同步進(jìn)行。傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)制造業(yè)逐步向周邊地區(qū)擴(kuò)散，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐漸向中心城市集聚，區(qū)域蜂巢型“中心-外圍”產(chǎn)業(yè)格局正在形成。二是合作重點(diǎn)由沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。隨著中央?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整以及國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，中西部地區(qū)取代東部地區(qū)成為新的跨區(qū)域合作熱點(diǎn)，以重慶、湖北、河南、廣西、陜西等為主體的一批跨區(qū)域合作板塊逐步活躍。三是跨區(qū)域發(fā)展仍處于“極”牽引狀態(tài)。目前各個(gè)跨區(qū)域板塊尤其是中西部地區(qū)，區(qū)域合作主要依賴于武漢、長(zhǎng)沙、成都、西安、鄭州等一批區(qū)域中心城市的帶動(dòng)，“以點(diǎn)帶面”的區(qū)域增長(zhǎng)極模式特征顯著。

　　在跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，仍然存在一系列問(wèn)題。一是跨區(qū)域合作城市功能定位不夠明晰，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。以長(zhǎng)三角城市群為例，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織國(guó)際工業(yè)研究中心數(shù)據(jù)顯示，1993年至2006年，浙江與江蘇的制造業(yè)同構(gòu)率為95.1%，江蘇與上海為84.2%，浙江與上海為74.5%，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)率明顯偏高。二是非均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)突出，經(jīng)濟(jì)中心與經(jīng)濟(jì)腹地兩極分化格局顯著。以京津冀經(jīng)濟(jì)圈為例，2012年北京、天津兩市人均GDP均超過(guò)1.3萬(wàn)美元，兩市經(jīng)濟(jì)總量占整個(gè)地區(qū)的50%以上，作為經(jīng)濟(jì)腹地的河北省，除唐山市達(dá)到1.2萬(wàn)美元，其余地區(qū)人均GDP均在7000美元以下，與中心城市相比經(jīng)濟(jì)腹地發(fā)展明顯落后。三是行政區(qū)劃束縛嚴(yán)重，政府績(jī)效評(píng)估體系屢屢誘發(fā)“非合作博弈”。在當(dāng)前行政區(qū)管轄體制下，跨區(qū)域合作往往遭遇行政區(qū)劃與市場(chǎng)跨界配置資源的矛盾，一些地區(qū)以自身利益最大化為目標(biāo)，竭力保證轄區(qū)利益不“外溢”，最終導(dǎo)致在資源的跨區(qū)域調(diào)配中行政壁壘森嚴(yán)、地方保護(hù)主義盛行、市場(chǎng)分割現(xiàn)象嚴(yán)重。四是跨區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)滯后，制度保障存在缺失。當(dāng)前合作機(jī)制主要以對(duì)話式協(xié)調(diào)為主，缺乏制度化、法律化，合作開(kāi)展中普遍存在機(jī)制不穩(wěn)定、組織形式不系統(tǒng)、戰(zhàn)略規(guī)劃不統(tǒng)一的現(xiàn)象，跨區(qū)域合作還缺乏完善的區(qū)域競(jìng)合體制、嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)以及堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

　　建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的意義

　　為適應(yīng)新的形勢(shì)變化和要求，建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，極為重要而又十分迫切。

　　遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然要求。任何一個(gè)城市或區(qū)域的發(fā)展都與周邊城市或區(qū)域有著密切的聯(lián)系。然而，由于受“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”等因素的影響，各個(gè)城市在與周邊地區(qū)的協(xié)作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中，往往以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，缺乏協(xié)同意識(shí)和整體觀念，造成城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展難以有效進(jìn)行，導(dǎo)致城市發(fā)展質(zhì)量和區(qū)域整體效益的降低。因此，必須建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)和跨區(qū)域城市協(xié)同發(fā)展的利益關(guān)系，引導(dǎo)跨區(qū)域城市的分工合作和協(xié)調(diào)發(fā)展。這既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律使然，也是城市科學(xué)發(fā)展的含義所在。

　　順應(yīng)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的日益深化，以城市為主要載體的合作與發(fā)展成為趨勢(shì)。能否順勢(shì)而為積極推進(jìn)我國(guó)城市跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深化城市間的分工協(xié)作，不僅事關(guān)我國(guó)城市的持續(xù)健康發(fā)展，而且關(guān)系我國(guó)全面現(xiàn)代化的整體布局。改革開(kāi)放以來(lái)，為加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與周邊區(qū)域的合作共贏，許多區(qū)域和城市自發(fā)性地建立了一些諸如聯(lián)席會(huì)議、城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)制，但是面對(duì)新趨勢(shì)、新要求，這種松散的、低層次的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，建立行之有效的跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。

　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然選擇。堅(jiān)持走中國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路，是推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大歷史性任務(wù)。走好這條道路的關(guān)鍵在于能否形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，核心在于能否構(gòu)建有效的跨區(qū)域城市發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。如果不能有效地建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，新一輪的城市競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)大戰(zhàn)等將會(huì)再次上演，跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等也將難以進(jìn)行，將會(huì)嚴(yán)重影響和制約城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因此，通過(guò)建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，既是促進(jìn)我國(guó)城市科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然選擇。

　　在深化改革中建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制

　　建立完善協(xié)調(diào)共進(jìn)機(jī)制。在全國(guó)層面建立國(guó)家跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)全國(guó)跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)政策制定、法律法規(guī)出臺(tái)等工作；對(duì)于跨省域的城市協(xié)調(diào)發(fā)展，在各省級(jí)層面建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨省域城市協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題；對(duì)于省域范圍內(nèi)的城市協(xié)調(diào)發(fā)展，在省級(jí)層面建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，探索建立跨區(qū)域城市間的溝通協(xié)調(diào)、規(guī)劃對(duì)接、技術(shù)支撐、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作等相關(guān)機(jī)制，促進(jìn)城市間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境治理等方面展開(kāi)務(wù)實(shí)合作。

　　建立完善市場(chǎng)開(kāi)放機(jī)制。促進(jìn)跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展，要建立健全市場(chǎng)開(kāi)放機(jī)制，著力打破市場(chǎng)分割，清除市場(chǎng)壁壘，形成統(tǒng)一、開(kāi)放、有序的市場(chǎng)體系。要著力優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)商品和各種要素的自由流動(dòng)和有序競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易、競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)的良好環(huán)境。要改革區(qū)域市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)監(jiān)管制度，清理和廢除妨礙區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，著力推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)一體化進(jìn)程。

　　建立完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展，最重要的是正確處理城市間的利益關(guān)系，找到城市間的利益平衡點(diǎn)。當(dāng)前，一方面要探索建立跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享機(jī)制，對(duì)于跨區(qū)域的項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、投資活動(dòng)等，通過(guò)采取聯(lián)合共建、股份化運(yùn)作等方式和途徑，進(jìn)行利益分成和利益共享；另一方面要探索建立跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、建立城市間補(bǔ)償制度和城市協(xié)調(diào)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金等方式，對(duì)周邊城市在協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的利益損失予以補(bǔ)償。

　　建立完善法律保障機(jī)制。國(guó)外城市協(xié)調(diào)發(fā)展之所以能有效推進(jìn)和實(shí)施，關(guān)鍵在于有一系列的法律作保障。新時(shí)期建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，首要的是建立健全法律保障機(jī)制，加快推進(jìn)跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展的立法進(jìn)程，加快制定促進(jìn)城市跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)，逐步解決城市協(xié)調(diào)發(fā)展和合作中缺乏法律保障的問(wèn)題，著力形成促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)框架。同時(shí)，要加強(qiáng)城市跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治管理，明確協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)締約各方的約束力和執(zhí)行力，以法律法規(guī)來(lái)引導(dǎo)跨區(qū)域城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（作者單位：河南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心）