魯巖

　　黨的十八屆三中全會提出，支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展；堅持權利平等、機會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法。

　　在公用事業(yè)引入特許經(jīng)營方式的重大意義

　　在我國，特許經(jīng)營特別是公用事業(yè)領域的特許經(jīng)營一向被視為市場化改革的“最后堡壘”，公用事業(yè)所采取的政府直接投資建設、國有企業(yè)采用垂直一體化的生產(chǎn)方式進行壟斷經(jīng)營的慣用模式雖在近年中有所變化，但逆市場經(jīng)濟規(guī)律的運行特征依然明顯。通過引入公用事業(yè)特許經(jīng)營方式，將本來由政府執(zhí)掌的公用事業(yè)建設、運營和維護的公共職責，轉移到了非公等多種成分經(jīng)濟主體之手，這對于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展具有不同尋常的意義。

　　一是增加投資總量，緩解供需矛盾。通過特許經(jīng)營方式無疑能夠擴大民間資本投資規(guī)模，形成多元投資主體，在彌補公共事業(yè)發(fā)展資金不足缺陷的同時，打破政府壟斷，在公共服務輸出領域引進市場機制，將政府權威與市場功能優(yōu)勢有機組合，為公共事業(yè)的改革發(fā)展提供一條現(xiàn)實路徑。

　　二是提高資金效率，降低運營成本。公用事業(yè)在適應市場競爭壓力過程中，無疑會努力降低產(chǎn)品或服務成本，改善質量，提高效率。

　　三是符合擴大內需和防范金融風險的雙重要求。如果公用事業(yè)過度依靠政府直接投資和銀行負債，必將加大金融風險。因此，鼓勵非公經(jīng)濟進入特許經(jīng)營領域，可以在相當程度上達到擴大內需和降低金融風險的雙重目的。

　　特許經(jīng)營在我國的興起始于上世紀90年代初。作為公用事業(yè)市場化改革的制度嘗試，特許經(jīng)營首先受到了上海、深圳等沿海城市的青睞，上海南浦大橋、深圳火力發(fā)電廠等基礎設施項目的建設運營都運用了特許經(jīng)營的方式。我市在近幾年中加快了公共領域引入非公經(jīng)濟主體共同運營的步伐，城市環(huán)衛(wèi)、污泥處理等公共領域非公企業(yè)運營參與率接近100%。

　　不容忽視的是，國家層面促進非公企業(yè)特許經(jīng)營的相關規(guī)制還不健全，亦缺乏明確的法定職能機構。我市非公企業(yè)特許經(jīng)營實踐中存在著管理不規(guī)范、放開范圍過窄、企業(yè)投入不多等諸多問題，確保企業(yè)間公平競爭、市場資源優(yōu)化配置、實現(xiàn)公共事業(yè)及投資者和消費者三方利益共贏的管道尚未貫通。

　　一是理清公用事業(yè)領域，擴大非公企業(yè)參與運營的范圍。公共事業(yè)涉及經(jīng)濟發(fā)展、社會管理的各個方面，我市應在城市環(huán)衛(wèi)、污泥處理等公共領域引入非公企業(yè)運營參與的基礎上，進一步理清規(guī)范公用事業(yè)領域，放開公用事業(yè)市場化運營范圍，有計劃、有步驟地退出政府在城市基礎設施建設和維護、供水和污水處理、公共交通、園林綠化、文化旅游、救護服務，以及科技孵化器、園區(qū)標準廠房建設等領域的直接投資及經(jīng)營。通過讓度投資權，保留購買公共產(chǎn)品的定價權和行業(yè)準入的規(guī)制權，發(fā)揮政府“四兩撥千斤”的調控作用，在實現(xiàn)“不求所有、但求所用”管理目標的同時，將政府權威與市場功能優(yōu)勢有機組合，為非公有制經(jīng)濟拓展生存空間、增強創(chuàng)新能力、釋放發(fā)展活力創(chuàng)造機會。

　　二是根據(jù)城市發(fā)展實際，逐步健全政府規(guī)制標準。今年在宏觀經(jīng)濟形勢復雜多變大背景下，我市民營經(jīng)濟增長明顯快于國有與外資企業(yè)，擁有更多投資經(jīng)營公共事業(yè)的基礎與實力。依據(jù)我市非公企業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展實際，亟須從資格遴選、特許經(jīng)營權獲得、經(jīng)營質量評估、公共產(chǎn)品定價等不同層面，建立健全市場準入規(guī)制、特許合同規(guī)制、經(jīng)營質量規(guī)制、經(jīng)營價格規(guī)制。進一步放寬影院、公園、教育培訓等市場化運營較為成熟領域的準入門檻，以市場力量實現(xiàn)公共服務與產(chǎn)品由低效率向高效率的蛻變。進一步明晰義務階段教育、農村醫(yī)療衛(wèi)生、大型福利設施等公有公益的純公共物品提供中的政府責任，保證公共利益得以實現(xiàn)。同時，對于網(wǎng)絡通信、供暖、供氣、交通甚至配送電等自然壟斷屬性易隨技術進步而遞減的公共產(chǎn)品，建議政府順勢而為，發(fā)揚首創(chuàng)精神，以推動上述領域價格改革、大力開放為抓手，協(xié)調好各方利益，為社會穩(wěn)定發(fā)展提供條件。

　　三是完善市場化機制，以競爭促進效率的提高。非公企業(yè)特許經(jīng)營公共事業(yè)的關鍵，一方面是廢除制約非公經(jīng)濟發(fā)展的各種歧視性政策，使之享有市場準入、稅收政策、市場融資等方面的平等待遇。通過政府規(guī)制加大反壟斷和反不正當競爭的執(zhí)法力度，加快完善市場機制，保障各類市場主體公平競爭，使非公企業(yè)獲得更多參與競爭并勝出的機會，以行業(yè)進入方面的事前競爭，彌補事后競爭的不足；另一方面要針對公共事業(yè)投資大、回收慢的特點，政府應采取不同行業(yè)分類管理的方式，對電力、信息通信等盈利預期較高的行業(yè)，放開管制、引入競爭；對污水處理、道路綠化等收益較低的行業(yè)，采取延長特許經(jīng)營時間、建立合理價格補償機制等，吸引和引導龐大的民間資本投入到公共事業(yè)領域的建設與運營中來。

　　四是擴大規(guī)制制定的民主化，讓市民參與聽證決策。政府是規(guī)制的制定者，也是執(zhí)行者。規(guī)制制定過程中如民主監(jiān)督缺位，盈利動機有可能使政府與各類企業(yè)提供的公共服務和產(chǎn)品的質量大打折扣，這有悖于非公企業(yè)特許經(jīng)營的初衷。因此，一要建立市民參與政府規(guī)制制定全過程的有效渠道，以公平公正的政府規(guī)制消除社會和經(jīng)濟發(fā)展的不和諧因素，理順和消除公共事業(yè)領域不同利益方的沖突；二要加強成本監(jiān)督與管理，特別是與百姓生活息息相關的水電交通等領域，必須通過價格聽證等制度使其定價透明、公開，真正使公共事業(yè)的發(fā)展朝著有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會福祉水平提高的方向不斷推進。（作者系市政府發(fā)展研究中心研究員）