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城郊農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有益探索
——關(guān)于天津市華明鎮(zhèn)以土地制度改革開拓城鎮(zhèn)化新路的調(diào)查
洪銀興//agustinmoreno.com2014-01-13來源:人民日報
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  中央城鎮(zhèn)化工作會議為我們探索新型城鎮(zhèn)化道路、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指明了方向。根據(jù)我國實際,推進新型城鎮(zhèn)化,應著力增強農(nóng)村城鎮(zhèn)的城市功能,具體包括:一是吸引大中城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和人口,推進城鎮(zhèn)現(xiàn)代化;二是吸引周邊農(nóng)民進入城鎮(zhèn),實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化;三是集聚發(fā)展要素,帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個過程中會遇到兩大阻力:一是土地資源稀缺,二是資金供給不足。天津市近郊東麗區(qū)華明鎮(zhèn)大膽探索,通過宅基地換城鎮(zhèn)住房的方式盤活土地存量,成功化解了阻力,為大城市周邊農(nóng)村推進新型城鎮(zhèn)化探索了一條新路。

  統(tǒng)籌城鄉(xiāng)解決土地和資金問題

  華明鎮(zhèn)總面積150.6平方公里,原有12個村、1.3萬戶、4.5萬人。2006年4月開始宅基地換城鎮(zhèn)住房試驗,具體辦法是:在國家政策框架內(nèi),堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、農(nóng)民自愿的原則,高水平規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地,按照規(guī)定的標準置換小城鎮(zhèn)中一套住宅,遷入城鎮(zhèn)居住。2007年底建成農(nóng)民安置住宅和配套公建180萬平方米,12個村的農(nóng)民遷入新居。

  華明鎮(zhèn)在政府不投入、農(nóng)民不花錢的情況下推進城鎮(zhèn)化,歸根到底得益于農(nóng)村土地制度改革的紅利。華明鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃中農(nóng)民住宅占地3476畝,建設(shè)資金需37億元。解決這部分費用的機制在于土地的集中和流轉(zhuǎn)。農(nóng)民換取城鎮(zhèn)住房的宅基地由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一整理復耕,整理出來的土地面積大于原有耕地面積。在實現(xiàn)耕地占補平衡的基礎(chǔ)上,多出來的土地除了用于規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民居住區(qū),經(jīng)過上級土地管理部門批準,通過招、拍、掛等方式出讓,將土地出讓收入用于農(nóng)民住宅和配套設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民搬遷補貼、農(nóng)民社會保障支出,實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金平衡。

  城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化聯(lián)動

  城鎮(zhèn)化不是簡單地劃出一塊地、蓋上幾座樓或農(nóng)民“上了樓”就完事了,只有同時解決好農(nóng)民在城鎮(zhèn)的穩(wěn)定就業(yè)和收入問題,才能持續(xù)推進。因此,推進城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)支撐。華明鎮(zhèn)在宅基地換城鎮(zhèn)住房過程中實行社區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)業(yè)示范區(qū)三區(qū)聯(lián)動發(fā)展,也就是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三化聯(lián)動,不僅為城鎮(zhèn)現(xiàn)代化提供經(jīng)濟基礎(chǔ),還為進城農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入來源。

  就農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來說,華明鎮(zhèn)原來12個村共有宅基地12071畝,因居住分散,土地利用率很低,難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營。實行宅基地換城鎮(zhèn)住房后,通過土地復墾和集中整合,耕地面積不僅沒有減少,還增加了304.5畝,用于發(fā)展附加值高的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)等。

  就工業(yè)化來說,華明鎮(zhèn)利用宅基地換房節(jié)約出來的土地指標和復墾的土地,除了建設(shè)農(nóng)民居住社區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū),還規(guī)劃建設(shè)了10平方公里的示范工業(yè)園區(qū),吸引大學和科研院所入駐,轉(zhuǎn)化科技成果,發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。目前已引進1400多家企業(yè),安置就業(yè)8500人。

  積極推進農(nóng)民城鎮(zhèn)化

  農(nóng)民愿不愿意以宅基地換房,關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)化能不能讓農(nóng)民得到看得見的長期利益。城鎮(zhèn)住房解決了其安居問題,三化聯(lián)動解決了其樂業(yè)問題,進一步需要解決的是其享受公共服務(wù)、社會保障等市民待遇問題。

  過去推進城鎮(zhèn)化,往往通過征地等方式獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間。農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化了,人卻留在了農(nóng)村,沒有實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。如果宅基地換房仍然重復這樣的老路,就失去了意義。因此,華明鎮(zhèn)在推進土地城鎮(zhèn)化的同時,積極推進人的城鎮(zhèn)化。其改革措施可概括為“三改一化”,即農(nóng)村戶口改城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改股份制企業(yè)、村民委員會改居民委員會;消除二元體制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,尤其是實現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老、貧困救助等社會保障城鄉(xiāng)一體化。

  土地流轉(zhuǎn)起來,才能產(chǎn)生土地資產(chǎn)效益。從華明鎮(zhèn)的經(jīng)驗看,宅基地集體所有,便于統(tǒng)一規(guī)劃,加快推進城鎮(zhèn)化。這個過程不但沒有損害農(nóng)民利益,還使其得到穩(wěn)定的長期收益。宅基地在流轉(zhuǎn)后經(jīng)過復墾和整合面積擴大,農(nóng)村的建設(shè)用地依然歸進城農(nóng)民使用。通過宅基地流轉(zhuǎn)推進城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,不僅能使土地增值,還能使住宅資產(chǎn)增值。這說明,雖然城鎮(zhèn)化需要費用,但不一定給政府和農(nóng)民增加負擔。推進制度創(chuàng)新特別是土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營和運作,不但可以解決城鎮(zhèn)化的基本費用問題,還能產(chǎn)生更多效益。這正是城郊農(nóng)村通過土地制度改革開辟城鎮(zhèn)化新路所產(chǎn)生的紅利。

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