■ 秦德君

　　提 要

　　提升治理能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，既是全面深化改革的總目標(biāo)，更是國(guó)家現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。沒(méi)有治理能力的現(xiàn)代化就沒(méi)有國(guó)家現(xiàn)代化。

　　“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”就是要在治理理念、治理方式、治理制度與結(jié)構(gòu)上革故鼎新，按照現(xiàn)代化的內(nèi)在要求用現(xiàn)代先進(jìn)科學(xué)的方式來(lái)治理社會(huì)、優(yōu)化社會(huì)、發(fā)展社會(huì)。

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　　治理能力現(xiàn)代化的三個(gè)重要界面

　　國(guó)家治理體系是國(guó)家制度、治政理念、行政結(jié)構(gòu)、組織體系以及運(yùn)行方式、程序構(gòu)成按照一定秩序和關(guān)系整合而成的有機(jī)整體。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是指國(guó)家制度、執(zhí)政理念等方面按照現(xiàn)代化的邏輯和文明特質(zhì)來(lái)營(yíng)建，其架構(gòu)功能與“現(xiàn)代化”相吻合、相匹配。政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理，是國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的構(gòu)成。

　　國(guó)家治理能力則是規(guī)制和政策體系的創(chuàng)制與輸出能力，是治國(guó)理政的功能強(qiáng)度、營(yíng)運(yùn)狀況和實(shí)際績(jī)效。作為一種文明主潮的現(xiàn)代國(guó)家治理本質(zhì)上是一種公共治理、多元治理和民主治理。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，是一個(gè)國(guó)家規(guī)制和營(yíng)運(yùn)能力的集中體現(xiàn)，兩者是相輔相成的整體。

　　治理能力現(xiàn)代化不是一個(gè)簡(jiǎn)單意念，而是有著特定規(guī)定性的深刻命題。治理能力現(xiàn)代化至少有著三個(gè)重要界面或者質(zhì)的規(guī)定性：

　　第一：從“管理”到“治理”。管制、管理是單向一維的，即政府作為管理主體，自上而下輸出管理，社會(huì)和公眾作為客體被動(dòng)“接受”管制和管理。而治理是開(kāi)放多元的，它由社會(huì)、公眾、政府多維參與構(gòu)成。從管理向治理的轉(zhuǎn)型，是推進(jìn)和提升治理能力的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。

　　第二：從“人治”到“法治”。中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的“吏治-人治”傳統(tǒng)，現(xiàn)代化政治特質(zhì)之一就是法治。現(xiàn)代治國(guó)理政的基礎(chǔ)是“唯則定國(guó)”，只有法治才具有共性抽象、整體治理、規(guī)則行事的功能。沒(méi)有法治就沒(méi)有現(xiàn)代化。

　　第三：從“傳統(tǒng)治理”到“現(xiàn)代治理”。 傳統(tǒng)國(guó)家治理與現(xiàn)代國(guó)家治理的最大區(qū)別在于，傳統(tǒng)國(guó)家治理是建立在人與自然關(guān)系的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)代國(guó)家治理則建立在“人-自然-社會(huì)”三元基礎(chǔ)之上�！皣�(guó)家治理能力現(xiàn)代化”就是要在治理理念、治理方式、治理制度與結(jié)構(gòu)上革故鼎新，按照現(xiàn)代化的內(nèi)在要求用現(xiàn)代先進(jìn)科學(xué)的方式來(lái)治理社會(huì)、優(yōu)化社會(huì)、發(fā)展社會(huì)。

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　　國(guó)家治理體系存在宏觀、中觀、微觀三個(gè)層級(jí)，它們各有其特定要求，共同構(gòu)成了國(guó)家治理體系的整體

　　中國(guó)是單一制國(guó)家，公共治理結(jié)構(gòu)具有垂直性，國(guó)家治理體系存在宏觀（高層）、中觀（中層）、微觀（基層）三個(gè)層級(jí)。它們各有其特定要求，共同構(gòu)成了國(guó)家治理體系的整體。三個(gè)治理層級(jí)的功能配比和運(yùn)行機(jī)制，形成了中國(guó)特色治理體系的結(jié)構(gòu)體系。

　　從治理能力現(xiàn)代化視角看，宏觀層級(jí)治理能力所涉及的主要問(wèn)題，是政治路線(xiàn)、治國(guó)方略、大政方針這些根本性問(wèn)題，它要求從整體的、戰(zhàn)略的界面確立和把握國(guó)家的政治價(jià)值和發(fā)展進(jìn)程。這一治理層級(jí)的基本任務(wù)是制定政治綱領(lǐng)、確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和重大社會(huì)公共政策。

　　治理體系的中觀層級(jí)承上啟下，作為治理體系的地方結(jié)構(gòu)，這一層級(jí)在中國(guó)行政序列中不僅是“中間”環(huán)節(jié)，更是“中堅(jiān)”環(huán)節(jié)，它既有戰(zhàn)略性的謀篇布局，更有戰(zhàn)術(shù)性的營(yíng)運(yùn)操作。考量中觀層級(jí)治理能力最主要有兩方面：一是國(guó)家宏觀戰(zhàn)略如何在地方治理中全面貫徹落實(shí)，即國(guó)家大政方針在地方的貫徹率、實(shí)現(xiàn)率及其運(yùn)行效率；二是政策規(guī)制和治理模式上的“創(chuàng)制能力”，亦即在公共治理的地方化方面，是否形成組織化的、富有地方特色的政治-行政“編碼程序”。

　　而治理體系的微觀層級(jí)，是國(guó)家治理的前沿和末梢。它是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家治理績(jī)效高低的重要變量。對(duì)于單一制國(guó)家體制來(lái)說(shuō)，基層治理狀況甚至決定了整體治理能力的水準(zhǔn)。由于微觀治理層級(jí)處于公共治理一線(xiàn)，面對(duì)的是大量具體繁雜問(wèn)題，因此最易出現(xiàn)以“管”代“治”、“器”盛“道”弱，行政理念少且隨意性、變動(dòng)性頻率高這些問(wèn)題。在中國(guó)當(dāng)下治理命題中，基層治理層級(jí)尤需切實(shí)提升治理能力，建構(gòu)制度化治理機(jī)制，形構(gòu)審慎、平穩(wěn)且一以貫之的行政風(fēng)格，特別是提升“執(zhí)經(jīng)通權(quán)”、“奇正相生”的執(zhí)政素養(yǎng)。

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　　實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重大議程

　　提升治理能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，既是全面深化改革的總目標(biāo)，更是國(guó)家現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。提升治理能力現(xiàn)代化是個(gè)系統(tǒng)工程，有著眾多繁雜任務(wù)，但其最重要、最緊迫要解決好的議程是：

　　第一，處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互關(guān)系。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系是任何國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中面臨的根本性問(wèn)題�！稕Q定》提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

　　市場(chǎng)不僅是決定性資源配置手段，更是一種治理力量。政府作為“看得見(jiàn)的手”，不能成為“閑不住的手”。要通過(guò)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，形成市場(chǎng)作用和政府作用相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局。

　　而政府與社會(huì)的關(guān)系，本質(zhì)上是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。政府提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)共同富裕。只有按照治理能力現(xiàn)代化的要求，重構(gòu)政府-社會(huì)的新型關(guān)系，才能建立起多元化、參與式社會(huì)治理模式，推進(jìn)培育社會(huì)組織步伐，真正使更多的社會(huì)組織參與社會(huì)治理，推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　第二，處理好法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)相互關(guān)系。法治是現(xiàn)代國(guó)家政治現(xiàn)代化的重要標(biāo)識(shí)�！稕Q定》進(jìn)一步提出了“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的重大任務(wù)。

　　在三者關(guān)系上，法治政府建設(shè)是法治國(guó)家的前提和關(guān)鍵，它是法治國(guó)家建設(shè)的重心。“合法行政，合理行政，程序正當(dāng)，高效便民，誠(chéng)實(shí)守信，權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是法治政府建設(shè)的基本要求。法治社會(huì)則是法治國(guó)家的基礎(chǔ)、支撐和條件，沒(méi)有公民和社會(huì)團(tuán)體廣泛參與形成的法治社會(huì)，法治政府和法治國(guó)家建設(shè)都不可能。而法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)的核心任務(wù)，是置憲法于崇高地位，建立公眾對(duì)于法律的信仰，維護(hù)公民權(quán)利，以憲法和法律作為國(guó)家治理和公民行為的準(zhǔn)則。

　　第三，處理好制度體系、組織體系、執(zhí)行體系相互關(guān)系。制度體系是一個(gè)國(guó)家的執(zhí)政法綱；組織體系是現(xiàn)代國(guó)家的科層結(jié)構(gòu)；執(zhí)行體系則是國(guó)家治理的營(yíng)運(yùn)效力。三者關(guān)系中制度體系和組織體系居于核心地位。《決定》提出，到2020年“在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”——在未來(lái)6年中要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，任務(wù)極為艱巨。

　　執(zhí)行體系是治理能力現(xiàn)代化的顯性系統(tǒng)。沒(méi)有良好的執(zhí)行、實(shí)施和治理運(yùn)作能力，再好的制度體系、再完善的組織體系，也會(huì)形同虛設(shè)或事倍功半。

　　第四，處理好“頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過(guò)河”相互關(guān)系�！绊攲釉O(shè)計(jì)”與“摸著石頭過(guò)河”是國(guó)家治理的兩種基本方法，相輔相成�！绊攲釉O(shè)計(jì)”是一種戰(zhàn)略籌劃、宏觀調(diào)控能力，表現(xiàn)為善于從戰(zhàn)略大局上謀篇布局，謀劃國(guó)家大政方針，確定各領(lǐng)域的總體改革方案和分階段進(jìn)程表�！懊^過(guò)河”則是一種循序漸進(jìn)、“尊重現(xiàn)實(shí)”的治理能力。從根本上說(shuō)，國(guó)家治理的動(dòng)力和需求，來(lái)自于現(xiàn)實(shí)生活的變遷、發(fā)展和全球治理的沖擊，“摸著石頭過(guò)河”是對(duì)現(xiàn)實(shí)治理需求的診斷、把握和遴選。這種治理方式主要表現(xiàn)為善于從現(xiàn)實(shí)發(fā)展中提煉治理命題、引入治理動(dòng)力、確定治理任務(wù)，同時(shí)善于將成熟可行的治理探索上升為法規(guī)制度，及時(shí)將成熟可靠的改革創(chuàng)新，上升為法規(guī)制度或全局性公共政策。

　　（作者系上海學(xué)者、公共問(wèn)題專(zhuān)家）