□王紅濤

　　黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出：我國(guó)將實(shí)施全面、規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。全面、規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，是防止公共資源“跑冒滴漏”、優(yōu)化公共資源配置、提高效率、維護(hù)社會(huì)公平正義的關(guān)鍵；也是從源頭上遏制腐敗、建立廉潔高效政府、實(shí)現(xiàn)國(guó)家良性治理、保證政治改革成效乃至國(guó)家長(zhǎng)治久安的基石。

　　所謂全面預(yù)算，就是要對(duì)全部政府收支進(jìn)行統(tǒng)一、完整的預(yù)算管理，從而確保財(cái)政資金的高效利用。經(jīng)過(guò)十年來(lái)的積極探索，我國(guó)已經(jīng)確立以公共財(cái)政預(yù)算（一般收支預(yù)算）、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為主要內(nèi)容的政府預(yù)算體系，初步形成政府部門資金尤其是非稅收入的管理體系。盡管如此，現(xiàn)有的“全口徑預(yù)算”與《決定》提出的“全面預(yù)算”仍有較大差距。首先，我國(guó)財(cái)政收入（尤其是地方財(cái)政收入）對(duì)土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)等非稅收入依賴已久，如何減少這種依賴，并使所有非稅收入全部納入規(guī)范的預(yù)算“盤(pán)子”，仍然任重道遠(yuǎn)。其次，對(duì)于地方政府通過(guò)各類融資平臺(tái)籌措的大量有形或無(wú)形債務(wù)資金，我國(guó)缺乏有效的預(yù)算管理；再次，我國(guó)國(guó)有資本很多，這類資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算、利潤(rùn)分成、存量管理等等，都是財(cái)稅改革難題。此外，政府預(yù)算收入中“非稅收入”的存在，為各級(jí)政府部門“自籌經(jīng)費(fèi)”保留了一定空間，使得一些具有行政、執(zhí)法權(quán)力的部門將職能行使與自身經(jīng)費(fèi)相聯(lián)系，不僅有悖于預(yù)算完整性原則，而且不利于依法行政。有鑒于此，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中介紹今年重點(diǎn)工作時(shí)特別指出：抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲，著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。

　　關(guān)于規(guī)范預(yù)算，目前我們也面臨諸多難題。第一，預(yù)算科目體系分類仍需細(xì)化。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的預(yù)算科目設(shè)置仍有差距，部分支出沒(méi)有納入預(yù)算管理范疇，在現(xiàn)有體系中缺乏相應(yīng)科目設(shè)置，“其他支出”數(shù)額巨大。第二，預(yù)算約束軟化。預(yù)算調(diào)整隨意性大，預(yù)算資金使用效率尚待提高，“跑部錢進(jìn)”屢禁不止，“年底突擊花錢”成為沉疴痼疾。上述問(wèn)題緣于我國(guó)預(yù)算制度的不合理：我國(guó)長(zhǎng)期采用增量預(yù)算的做法、預(yù)算年度設(shè)置不恰當(dāng)、預(yù)算執(zhí)行隨意性強(qiáng)。此外，預(yù)算結(jié)余資金不得跨年度使用的有關(guān)規(guī)定，對(duì)此也形成負(fù)向激勵(lì)。第三，收支脫鉤的管理亟須強(qiáng)化。政府取得收入的目的是服務(wù)公共需求、滿足公共支出。因此政府應(yīng)當(dāng)“以支定收”而非“以收定支”。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，教育支出至少應(yīng)占GDP的4%，各級(jí)政府支農(nóng)支出、科技支出的增幅應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅。這種“一刀切”的做法，忽視了地區(qū)發(fā)展的不平衡，容易導(dǎo)致政府支出顧此失彼，不利于經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　關(guān)于公開(kāi)透明預(yù)算，我們還有很大的提升空間。公開(kāi)透明的預(yù)算制度，不是以往預(yù)決算結(jié)果的簡(jiǎn)單公開(kāi)，而是要求政府將所有收入和支出的過(guò)程公開(kāi)化和透明化，公眾要對(duì)所有財(cái)政資金的來(lái)源、去向、績(jī)效等有充分的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。公開(kāi)透明預(yù)算包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督（審計(jì)）決算結(jié)果等全過(guò)程的透明公開(kāi)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)稅實(shí)踐表明，預(yù)算越公開(kāi)，財(cái)政收支越陽(yáng)光，財(cái)稅資金的使用越能體現(xiàn)公眾的意愿和需求。在這方面，美國(guó)的做法尤其值得借鑒。美國(guó)憲法明確規(guī)定：“一切公款收支的報(bào)告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布�！睘槭诡A(yù)算公開(kāi)有效執(zhí)行，美國(guó)在1921年專門頒布《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》，1966年頒布《信息自由法案》，1972年頒布《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》。這些法律明確了行政機(jī)關(guān)向民眾提供政府信息的義務(wù)，保證了民眾和專家在政府信息方面的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　建立全面、規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，是對(duì)政府機(jī)構(gòu)隱性福利的制約，同時(shí)是對(duì)納稅人意愿、偏好等顯性福利的鼓勵(lì)和表達(dá)。深化財(cái)稅體制改革，不僅需要充滿智慧的頂層設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)有力的重點(diǎn)突破，還需要權(quán)力機(jī)構(gòu)秉持國(guó)家與人民利益大于局部、部門利益的大局意識(shí)，擯棄“對(duì)自己有利者先改、對(duì)自己不利者后改”的狹隘思維。只有如此，才能突破各階層間利益固化的藩籬，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、個(gè)人之間“自上而下、自下而上”的良性互動(dòng)。（作者系項(xiàng)城市委常委、副市長(zhǎng)）