□梁思源

　　2014年1月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，進一步明確了做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的意義、原則和工作重點。如何在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以土地流轉(zhuǎn)為載體，推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，是我省的重大發(fā)展戰(zhàn)略和工作重點。

　　土地流轉(zhuǎn)之喜

　　土地流轉(zhuǎn)進展迅速。大多數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率超過全國平均水平，形成了各具特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。截至2013年10月底，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2824萬畝，占家庭承包耕地面積的29%，超過全國平均水平（截至2013年11月底，全國農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到26%左右）。一些縣區(qū)流轉(zhuǎn)土地比率達到40%以上。義馬市以合作社經(jīng)營、家庭農(nóng)場經(jīng)營和大戶經(jīng)營等模式流轉(zhuǎn)土地面積9653畝，其中耕地流轉(zhuǎn)5792畝，占總承包耕地面積的28%。

　　農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿高于流轉(zhuǎn)實現(xiàn)情況。在受訪對象中，愿意進行土地流轉(zhuǎn)的比例為60%，其中，愿意且事實上進行過土地流轉(zhuǎn)的比例為39%，愿意但事實上未進行過土地流轉(zhuǎn)的比例為21%。農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的主要考慮因素是土地收入和農(nóng)業(yè)勞動力是否充足問題。

　　土地流轉(zhuǎn)后，土地收益大幅度提高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入增加。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)后每畝增收平均在7%左右，節(jié)省人工約為30%；從土地產(chǎn)出效益看，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，流轉(zhuǎn)后每畝土地收益是流轉(zhuǎn)前的4-6倍。土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來了雙收益：轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民不僅獲得了流轉(zhuǎn)收益，還可以被返聘到龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等就近打工，成為“農(nóng)業(yè)工人”；更多的農(nóng)民通過經(jīng)商、外出務(wù)工或創(chuàng)辦私營企業(yè)，獲得工資性、經(jīng)營性收入。

　　土地流轉(zhuǎn)促進了土地規(guī)�；�(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群化和專業(yè)化生產(chǎn)的水平。信陽市平橋區(qū)平橋合作社通過利益聯(lián)結(jié)機制將社員組織起來，實行“生產(chǎn)、收購、加工、品牌、包裝、銷售”統(tǒng)一服務(wù)，增強了農(nóng)產(chǎn)品市場競爭能力和抵御自然災(zāi)害和市場風險能力。土地流轉(zhuǎn)加速了農(nóng)村勞動力資源向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。舞鋼市通過土地流轉(zhuǎn)，有4萬多農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，他們年收入平均是原來的3至5倍。

　　土地流轉(zhuǎn)之憂

　　土地流轉(zhuǎn)信息不暢成為有流轉(zhuǎn)意愿但難以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的主要障礙。一些農(nóng)戶不知道誰要進行流轉(zhuǎn)，也不知如何讓別人知道自己的流轉(zhuǎn)意愿，無法獲得好的項目信息。調(diào)查表明，有51%的農(nóng)戶是因為信息不暢造成的，還有10%的人不清楚什么是“土地流轉(zhuǎn)”。

　　土地流轉(zhuǎn)的利益保障機制不健全。主要表現(xiàn)在：首先，土地流轉(zhuǎn)風險應(yīng)對措施不健全。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別地方土地流轉(zhuǎn)給公司后，由于經(jīng)營問題，公司中途跑路，土地拋荒，農(nóng)民權(quán)益受損。其次，土地流轉(zhuǎn)的法制性不強。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有63%的土地流轉(zhuǎn)戶簽訂了書面協(xié)議；有37%的土地流轉(zhuǎn)戶只有口頭協(xié)議，且這種形式多見于農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)之中，往往埋下土地糾紛和爭議的隱患。再次，土地流轉(zhuǎn)權(quán)益受政府強制性影響，欠缺退出機制。在進行過土地流轉(zhuǎn)的人群中，有18.91%的人是在集體的干預(yù)下不得不流轉(zhuǎn)土地。在有流轉(zhuǎn)意向卻未進行流轉(zhuǎn)的人群中，雖然只有6%的人擔心轉(zhuǎn)出以后難以收回，這種擔憂也是需要解決的。在各種土地流轉(zhuǎn)保障機制中，罕有提及土地流轉(zhuǎn)的退出機制，土地流轉(zhuǎn)后難以收回，農(nóng)民利益難以保障。

　　流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營大戶的種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非糧化趨勢。土地流轉(zhuǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除農(nóng)戶間少量流轉(zhuǎn)土地種植糧食外，一般企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、公司租賃土地或反租倒包農(nóng)戶土地，大多是從事非糧食種植或養(yǎng)殖，或者發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，如旅游、觀光、休閑等�，F(xiàn)代牧業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、生態(tài)茶園、蔬菜水果基地、藥材種植園區(qū)等，這些經(jīng)濟效益較高的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用地是目前土地流轉(zhuǎn)的主要流出方向。土地流轉(zhuǎn)后的非糧化傾向，影響著國家的糧食安全。

　　土地流轉(zhuǎn)政策欠缺長效機制，存在著政策風險。目前，各地市都出臺了一系列促進土地流轉(zhuǎn)的政策，但土地流轉(zhuǎn)到期后如何持續(xù)下去，沒有明確的政策規(guī)定。

　　推進土地流轉(zhuǎn)的思考和建議　　在尊重農(nóng)民意愿前提下推進土地流轉(zhuǎn)。在制定土地流轉(zhuǎn)政策與發(fā)展規(guī)劃時，要充分考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求與農(nóng)民意愿，土地流轉(zhuǎn)的速度與規(guī)模，要符合實際。鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，形成農(nóng)民自主、運轉(zhuǎn)規(guī)范的土地“流”。在土地流轉(zhuǎn)中，對地方政府進行賦權(quán)及角色界定，其職能應(yīng)局限于政策引導(dǎo)與監(jiān)管服務(wù)，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，并提供相應(yīng)服務(wù)，嚴格限制并及時糾正一些地方政府的強制性行為。

　　完善土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺。完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)的信息收集、發(fā)布平臺，及時提供農(nóng)戶所需的土地流轉(zhuǎn)有效信息。充分利用好電視、廣播、宣傳欄等媒介，加大土地流轉(zhuǎn)信息傳播和宣傳。引導(dǎo)和扶持土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)公司，從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，建立多層次土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)體系。

　　建立健全土地流轉(zhuǎn)利益保障機制。一要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，提高農(nóng)民的法律意識，完善合同簽訂、備案等手續(xù)。二要健全就業(yè)、養(yǎng)老等保障機制。在就業(yè)方面，制定促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，助推農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。在養(yǎng)老及風險防范方面，制定針對無地農(nóng)民的養(yǎng)老辦法。三要建立土地風險保障機制，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險基金。四要建立土地流轉(zhuǎn)退出機制，使土地“轉(zhuǎn)地進、退地出”，更大程度上保護農(nóng)民的權(quán)益。

　　統(tǒng)籌安排糧經(jīng)比。針對土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的非糧化現(xiàn)象，嚴禁農(nóng)用地非農(nóng)化，統(tǒng)籌安排糧經(jīng)比，合理規(guī)劃。制定土地流轉(zhuǎn)政策時，應(yīng)規(guī)定糧食作物與經(jīng)濟作物的種植比例，或者相應(yīng)的輪作辦法，完善糧食生產(chǎn)用地的利益補償機制，保留一定比例的糧食生產(chǎn)用地。

　�。ㄗ髡呦瞪鐣芾砗幽鲜f(xié)同創(chuàng)新中心研究員、鄭州大學公共管理學院博士）